Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 492/2018

Arrêt du 12 décembre 2018

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
Jeremy Bacharach,
recourant,

contre

Chancellerie fédérale, Palais fédéral ouest, 3003 Berne.

Objet
Votation fédérale du 23 septembre 2018,

recours contre l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Genève du 12 septembre 2018 (4231-2018).

Faits :

A.
Le 8 décembre 2017, le Conseil fédéral a adopté une nouvelle maquette des "Explications du Conseil fédéral". Cette refonte visait à améliorer la présentation de la brochure et à en faciliter la lecture. Le ou les comités (d'initiative ou référendaires) et le Conseil fédéral disposent désormais chacun du même nombre de pages pour exposer leurs arguments respectifs. Les électeurs ont reçu la nouvelle version des "Explications" à l'occasion de la votation du 23 septembre 2018.

B.
Le 25 avril 2018, le Conseil fédéral a décidé de soumettre à votation populaire le 23 septembre 2018 les trois objets suivants:

- arrêté fédéral du 13 mars 2018 concernant les voies cyclables et les chemins et sentiers pédestres (contre-projet direct à l'initiative populaire «Pour la promotion des voies cyclables et des chemins et sentiers pédestres [initiative vélo]») (FF 2018, 1461);
- initiative populaire du 26 novembre 2015 «Pour des denrées alimentaires saines et produites dans des conditions équitables et écologiques (initiative pour des aliments équitables) » (FF 2018, 1451);
- initiative populaire du 30 mars 2016 «Pour la souveraineté alimentaire. L'agriculture nous concerne toutes et tous» (FF 2018, 1455).
A Genève, l'envoi du matériel de vote, comprenant notamment la brochure explicative fédérale, a eu lieu du 27 août au 1 er septembre 2018.
Le 31 août 2018, Jeremy Bacharach, citoyen genevois, a formé un recours pour violation des droits politiques auprès du Conseil d'Etat du canton de Genève contre la votation fédérale prévue le 23 septembre 2018, au motif que la nouvelle mise en page de la brochure explicative du Conseil fédéral violait l'art. 34 al. 2

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 34 Politische Rechte - 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet.
1	Die politischen Rechte sind gewährleistet.
2	Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.

Cst. et l'art. 10a al. 2

SR 161.1 Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR) BPR Art. 10a Information der Stimmberechtigten
1	Der Bundesrat informiert die Stimmberechtigten kontinuierlich über die eidgenössischen Abstimmungsvorlagen.
2	Er beachtet dabei die Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit.
3	Er legt die wichtigsten im parlamentarischen Entscheidungsprozess vertretenen Positionen dar.
4	Er vertritt keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung.

et 11 al. 2

SR 161.1 Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR) BPR Art. 11
1	Der Bund stellt den Kantonen die Abstimmungsvorlagen und Stimmzettel zur Verfügung.
2	Der Abstimmungsvorlage wird eine kurze, sachliche Erläuterung des Bundesrates beigegeben, die auch den Auffassungen wesentlicher Minderheiten Rechnung trägt. Die Abstimmungsvorlage muss den Wortlaut der auf dem Stimmzettel gestellten Fragen enthalten. Für Volksinitiativen und Referenden teilen die Urheberkomitees ihre Argumente dem Bundesrat mit; dieser berücksichtigt sie in seinen Abstimmungserläuterungen. Der Bundesrat kann ehrverletzende, krass wahrheitswidrige oder zu lange Äusserungen ändern oder zurückweisen. Verweise auf elektronische Quellen dürfen nur in die Abstimmungserläuterungen aufgenommen werden, wenn der Urheber der Verweise schriftlich erklärt, dass diese Quellen keine rechtswidrigen Inhalte enthalten und nicht zu elektronischen Publikationen rechtswidrigen Inhalts führen.22
3	Die Stimmberechtigten erhalten die nach kantonalem Recht zur gültigen Stimmabgabe nötigen Unterlagen (Stimmzettel, Stimmausweis, Stimmcouvert, Kontrollstempel23 und dergleichen) mindestens drei und frühestens vier Wochen vor dem Abstimmungstag. Abstimmungsvorlage und Erläuterung dürfen auch früher abgegeben werden. Die Bundeskanzlei macht Abstimmungsvorlage und Erläuterung mindestens sechs Wochen vor dem Abstimmungstag elektronisch allgemein zugänglich.24 25
4	Die Kantone können durch Gesetz die Gemeinden ermächtigen, Abstimmungsvorlage und Erläuterung pro Haushalt nur einmal zuzustellen, es sei denn, ein stimmberechtigtes Haushaltsmitglied verlange die persönliche Zustellung.26

de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP; RS 161.1). Il a conclu à l'annulation du scrutin du 23 septembre 2018.
Par arrêté du 12 septembre 2018, le Conseil d'Etat a déclaré le recours irrecevable. Il a considéré que l'objet du recours outrepassait le cadre d'une contestation de portée communale ou régionale, de sorte qu'il n'était pas compétent pour en connaître.
La votation populaire fédérale a eu lieu le 23 septembre 2018.

C.
Le 25 septembre 2018, agissant par la voie du recours en matière de droit public, Jeremy Bacharach demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 12 septembre 2018 et d'annuler la votation fédérale du 23 septembre 2018.
Invité à se déterminer, le Conseil d'Etat y renonce en se référant aux considérants de son arrêté. La Chancellerie fédérale conclut à l'irrecevabilité du recours. Le recourant a répliqué, par courrier du 9 novembre 2018.

Considérant en droit :

1.
D'après l'art. 82 let. c

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b	gegen kantonale Erlasse;
c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent les votations populaires, en particulier en matière fédérale contre les décisions des gouvernements cantonaux (art. 88 al. 1 let. b

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
1	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
2	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

LTF). Le recourant dispose du droit de vote sur le plan fédéral et a ainsi qualité pour recourir (art. 89 al. 3

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
1	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

LTF). Il a déposé son recours contre la décision du gouvernement genevois auprès du Tribunal fédéral dans le délai prévu (art. 100 al. 3 let. b

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
1	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
2	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198089 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198090 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195492.
3	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
4	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
5	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
6	...93
7	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

LTF).

2.
Le recourant dirige d'abord son recours contre les "Explications relatives à la votation fédérale du 23 septembre 2018". Il ne critique cependant pas le contenu du message explicatif fédéral, mais sa nouvelle mise en page, en particulier la taille de la police des recommandations de vote.
En vertu de l'art. 189 al. 4

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 189 Zuständigkeiten des Bundesgerichts - 1 Das Bundesgericht beurteilt Streitigkeiten wegen Verletzung:
1	Das Bundesgericht beurteilt Streitigkeiten wegen Verletzung:
a	von Bundesrecht;
b	von Völkerrecht;
c	von interkantonalem Recht;
d	von kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
e	der Gemeindeautonomie und anderer Garantien der Kantone zu Gunsten von öffentlich-rechtlichen Körperschaften;
f	von eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen über die politischen Rechte.
1bis	...135
2	Es beurteilt Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen oder zwischen Kantonen.
3	Das Gesetz kann weitere Zuständigkeiten des Bundesgerichts begründen.
4	Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates können beim Bundesgericht nicht angefochten werden. Ausnahmen bestimmt das Gesetz.

Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas être portés devant le Tribunal fédéral. Cette règle s'applique également en matière de droits politiques (ATF 138 I 61 consid. 7.1 p. 85). Tant que le recourant reproche au Conseil fédéral d'avoir influencé de manière inadmissible la formation de la volonté des citoyens dans son message explicatif, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours (ATF 138 I 61 consid. 7.2 p. 85; 137 II 177 consid. 1.2 p. 179).
Le recourant ne mentionne cependant pas uniquement le message explicatif du gouvernement fédéral. Il affirme que la nouvelle présentation de la brochure explicative fédérale affecte l'état d'information général des électeurs. Il se réfère à l'ATF 138 I 61, arrêt dans lequel le Tribunal fédéral constate que l'art. 189 al. 4

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 189 Zuständigkeiten des Bundesgerichts - 1 Das Bundesgericht beurteilt Streitigkeiten wegen Verletzung:
1	Das Bundesgericht beurteilt Streitigkeiten wegen Verletzung:
a	von Bundesrecht;
b	von Völkerrecht;
c	von interkantonalem Recht;
d	von kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
e	der Gemeindeautonomie und anderer Garantien der Kantone zu Gunsten von öffentlich-rechtlichen Körperschaften;
f	von eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen über die politischen Rechte.
1bis	...135
2	Es beurteilt Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen oder zwischen Kantonen.
3	Das Gesetz kann weitere Zuständigkeiten des Bundesgerichts begründen.
4	Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates können beim Bundesgericht nicht angefochten werden. Ausnahmen bestimmt das Gesetz.

Cst. permet que l'état d'information global précédant une votation populaire puisse faire l'objet d'une procédure et que, dans ce contexte, les explications du Conseil fédéral puissent aussi être mises en cause (consid. 7.4).
Cette jurisprudence ne s'applique toutefois pas en l'occurrence. En effet, les critiques du recourant ne visent pas l'état d'information global mais la mise en page graphique des recommandations de vote du Conseil fédéral et du Parlement. Or les recommandations de vote ne constituent pas une information sur le contenu de l'objet de la votation et par conséquent ne sauraient affecter l'état d'information général des électeurs. De plus, contrairement à la situation prévalant dans l'ATF 138 I 61, il n'est pas reproché au Conseil fédéral d'avoir retenu des informations importantes dont seule l'administration fédérale disposait. Au contraire, la question de la nouvelle mise en page graphique des recommandations de vote pouvait être abordée sans difficulté dans le débat public précédant la votation (voir aussi arrêts 1C 276/2018 du 10 décembre 2018 consid. 3.2; 1C 455/2016 du 14 décembre 2016 consid. 2.4 non publié in ATF 143 I 78).

3.
Il s'ensuit que le recours est irrecevable.
Les frais judiciaires, réduits (art. 66 al. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
1	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

LTF), sont mis à la charge du recourant qui succombe.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 francs, sont mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Chancellerie fédérale et au Conseil d'Etat du canton de Genève.

Lausanne, le 12 décembre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Merkli

La Greffière : Tornay Schaller