1C_492/2018 - 2018-12-12 - Droits politiques - Votation fédérale du 23 septembre 2018

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 492/2018

Arrêt du 12 décembre 2018

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
Jeremy Bacharach,
recourant,

contre

Chancellerie fédérale, Palais fédéral ouest, 3003 Berne.

Objet
Votation fédérale du 23 septembre 2018,

recours contre l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Genève du 12 septembre 2018 (4231-2018).

Faits :

A.
Le 8 décembre 2017, le Conseil fédéral a adopté une nouvelle maquette des "Explications du Conseil fédéral". Cette refonte visait à améliorer la présentation de la brochure et à en faciliter la lecture. Le ou les comités (d'initiative ou référendaires) et le Conseil fédéral disposent désormais chacun du même nombre de pages pour exposer leurs arguments respectifs. Les électeurs ont reçu la nouvelle version des "Explications" à l'occasion de la votation du 23 septembre 2018.

B.
Le 25 avril 2018, le Conseil fédéral a décidé de soumettre à votation populaire le 23 septembre 2018 les trois objets suivants:

- arrêté fédéral du 13 mars 2018 concernant les voies cyclables et les chemins et sentiers pédestres (contre-projet direct à l'initiative populaire «Pour la promotion des voies cyclables et des chemins et sentiers pédestres [initiative vélo]») (FF 2018, 1461);
- initiative populaire du 26 novembre 2015 «Pour des denrées alimentaires saines et produites dans des conditions équitables et écologiques (initiative pour des aliments équitables) » (FF 2018, 1451);
- initiative populaire du 30 mars 2016 «Pour la souveraineté alimentaire. L'agriculture nous concerne toutes et tous» (FF 2018, 1455).
A Genève, l'envoi du matériel de vote, comprenant notamment la brochure explicative fédérale, a eu lieu du 27 août au 1 er septembre 2018.
Le 31 août 2018, Jeremy Bacharach, citoyen genevois, a formé un recours pour violation des droits politiques auprès du Conseil d'Etat du canton de Genève contre la votation fédérale prévue le 23 septembre 2018, au motif que la nouvelle mise en page de la brochure explicative du Conseil fédéral violait l'art. 34 al. 2 Cst. et l'art. 10a al. 2 et 11 al. 2 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP; RS 161.1). Il a conclu à l'annulation du scrutin du 23 septembre 2018.
Par arrêté du 12 septembre 2018, le Conseil d'Etat a déclaré le recours irrecevable. Il a considéré que l'objet du recours outrepassait le cadre d'une contestation de portée communale ou régionale, de sorte qu'il n'était pas compétent pour en connaître.
La votation populaire fédérale a eu lieu le 23 septembre 2018.

C.
Le 25 septembre 2018, agissant par la voie du recours en matière de droit public, Jeremy Bacharach demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du 12 septembre 2018 et d'annuler la votation fédérale du 23 septembre 2018.
Invité à se déterminer, le Conseil d'Etat y renonce en se référant aux considérants de son arrêté. La Chancellerie fédérale conclut à l'irrecevabilité du recours. Le recourant a répliqué, par courrier du 9 novembre 2018.

Considérant en droit :

1.
D'après l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent les votations populaires, en particulier en matière fédérale contre les décisions des gouvernements cantonaux (art. 88 al. 1 let. b LTF). Le recourant dispose du droit de vote sur le plan fédéral et a ainsi qualité pour recourir (art. 89 al. 3 LTF). Il a déposé son recours contre la décision du gouvernement genevois auprès du Tribunal fédéral dans le délai prévu (art. 100 al. 3 let. b LTF).

2.
Le recourant dirige d'abord son recours contre les "Explications relatives à la votation fédérale du 23 septembre 2018". Il ne critique cependant pas le contenu du message explicatif fédéral, mais sa nouvelle mise en page, en particulier la taille de la police des recommandations de vote.
En vertu de l'art. 189 al. 4 Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas être portés devant le Tribunal fédéral. Cette règle s'applique également en matière de droits politiques (ATF 138 I 61 consid. 7.1 p. 85). Tant que le recourant reproche au Conseil fédéral d'avoir influencé de manière inadmissible la formation de la volonté des citoyens dans son message explicatif, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours (ATF 138 I 61 consid. 7.2 p. 85; 137 II 177 consid. 1.2 p. 179).
Le recourant ne mentionne cependant pas uniquement le message explicatif du gouvernement fédéral. Il affirme que la nouvelle présentation de la brochure explicative fédérale affecte l'état d'information général des électeurs. Il se réfère à l'ATF 138 I 61, arrêt dans lequel le Tribunal fédéral constate que l'art. 189 al. 4 Cst. permet que l'état d'information global précédant une votation populaire puisse faire l'objet d'une procédure et que, dans ce contexte, les explications du Conseil fédéral puissent aussi être mises en cause (consid. 7.4).
Cette jurisprudence ne s'applique toutefois pas en l'occurrence. En effet, les critiques du recourant ne visent pas l'état d'information global mais la mise en page graphique des recommandations de vote du Conseil fédéral et du Parlement. Or les recommandations de vote ne constituent pas une information sur le contenu de l'objet de la votation et par conséquent ne sauraient affecter l'état d'information général des électeurs. De plus, contrairement à la situation prévalant dans l'ATF 138 I 61, il n'est pas reproché au Conseil fédéral d'avoir retenu des informations importantes dont seule l'administration fédérale disposait. Au contraire, la question de la nouvelle mise en page graphique des recommandations de vote pouvait être abordée sans difficulté dans le débat public précédant la votation (voir aussi arrêts 1C 276/2018 du 10 décembre 2018 consid. 3.2; 1C 455/2016 du 14 décembre 2016 consid. 2.4 non publié in ATF 143 I 78).

3.
Il s'ensuit que le recours est irrecevable.
Les frais judiciaires, réduits (art. 66 al. 1 LTF), sont mis à la charge du recourant qui succombe.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 francs, sont mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Chancellerie fédérale et au Conseil d'Etat du canton de Genève.

Lausanne, le 12 décembre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Merkli

La Greffière : Tornay Schaller

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 10^a Information des électeurs
¹	Le Conseil fédéral informe les électeurs de manière suivie sur les objets soumis à la votation fédérale.
²	Il respecte les principes de l'exhaustivité, de l'objectivité, de la transparence et de la proportionnalité.
³	Il expose les principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire.
⁴	Il ne défend pas de recommandation de vote différente de celle formulée par l'Assemblée fédérale.

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 11
¹	La Confédération met à la disposition des cantons les textes soumis à la votation et les bulletins de vote.
²	Le texte soumis à la votation est accompagné de brèves explications du Conseil fédéral, qui doivent rester objectives et exposer également l'avis d'importantes minorités. Il doit contenir le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote. Dans le cas d'une initiative populaire ou d'un référendum, le comité fait part de ses arguments au Conseil fédéral, lequel les reprend dans ses explications. Le Conseil fédéral peut modifier ou refuser de reprendre des commentaires portant atteinte à l'honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop longs. Il ne reprend les renvois à des sources électroniques que si leurs auteurs déclarent par écrit que ces sources ne contiennent pas d'indications illicites ni n'aiguillent l'internaute vers des publications électroniques au contenu illicite.22
³	Les électeurs reçoivent, au plus tôt quatre semaines avant le jour de la votation mais au plus tard trois semaines avant cette date, les documents qui, au regard du droit cantonal, leur permettent d'exprimer valablement leur vote (bulletin de vote, carte de légitimation, enveloppe électorale, timbre de contrôle, ...23, etc.). Le texte soumis à la votation et les explications peuvent cependant leur être remis plus tôt. La Chancellerie fédérale publie, sur support électronique et au plus tard six semaines avant le jour de la votation, les textes soumis à la votation et les explications qui les accompagnent.24 25
⁴	Les cantons peuvent, par une loi, habiliter les communes à n'envoyer qu'un seul exemplaire du texte soumis à la votation et des explications par ménage à moins qu'un membre de ce ménage ayant la qualité d'électeur ne demande à en recevoir un personnellement.26

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 189 Compétences du Tribunal fédéral - 1 Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
¹	Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	du droit intercantonal;
^d	des droits constitutionnels cantonaux;
^e	de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public;
^f	des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
^1bis	...134
²	Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
³	La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral.
⁴	Les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.