1C_650/2020 - 2022-07-12 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 650/2020

Urteil vom 12. Juli 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix,
Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Claudia Schawalder,

gegen

1. B.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Frey,
2. C.________,
3. D.D.________ und E.D.________,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Gieri Caviezel,
Beschwerdegegner,

Gemeinde Klosters-Serneus,
Rathaus, 7250 Klosters,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally,

Gegenstand
Baueinsprache,

Beschwerde gegen das Urteil vom 29. September 2020 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer (R 19 29, 30 und 31).

Sachverhalt:

A.
B.________ stellte am 25. Oktober 2018 bei der Gemeinde Klosters-Serneus ein Gesuch um Erstellung eines Einfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 2055. E.D.________ und D.D.________ stellten ebenfalls am 25. Oktober 2018 bei der Gemeinde ein Gesuch um Erstellung eines Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 4355. C.________ stellte am 20. Dezember 2018 bei der Gemeinde ein Gesuch um Erstellung eines Einfamilienhauses ebenfalls auf der Parzelle 4355.
A.________ erhob gegen die drei Baugesuche je eine Einsprache. Am 19. März 2019 wies die Gemeinde die Einsprachen ab und erteilte den Baugesuchstellern je die ersuchte Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Bestandteil der Baubewilligungen bildet je eine im Grundbuch einzutragende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, wonach die erstellten Wohnungen ausschliesslich als Erstwohnungen oder diesen gleichgestellten Wohnungen im Sinne des Zweitwohnungsgesetzes genutzt werden dürfen. Gestützt auf entsprechende Erklärungen der Bauherrschaften verfügte die Gemeinde ausserdem, dass Baufristverlängerungen im Sinne von Art. 91 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG/GR; BR 801.100) ausgeschlossen seien und ein Sistierungsgesuch nach Art. 14 Abs. 1 lit. b des Zweitwohnungsgesetzes vom 20. März 2015(ZWG; SR 702) frühestens zehn Jahre nach Rechtskraft der Baubewilligungen gestellt werden dürfe.

B.
Gegen die drei Baubewilligungen erhob A.________ je Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Das Verwaltungsgericht vereinigte die drei Beschwerden und wies sie am 29. September 2020 ab, soweit es darauf eintrat. Allerdings ergänzte es die drei Baubewilligungen je mit folgender Auflage:

"Die drei Bauprojekte... dürfen nur realisiert werden, wenn sichergestellt ist, dass alle diese drei Projekte innerhalb der Baufrist gemäss Art. 91 KRG und damit im Wesentlichen zusammen realisiert werden. Zwecks Sicherstellung dieser Auflage darf mit dem Bau vorläufig nicht begonnen werden. Die Baufreigabe wird mittels separater Verfügung erteilt, sobald der vorerwähnte Nachweis erbracht ist."

Zudem wies das Verwaltungsgericht das Grundbuchamt Klosters-Serneus an, die von der Gemeinde je Baubewilligung verfügte zehnjährige Nichtanwendbarkeit von Art. 14 Abs. 1 lit. b ZWG im Grundbuch anzumerken.

C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. September 2020 hat A.________ am 25. Februar 2021 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das angefochtene Urteil und die drei Baubewilligungen vom 19. März 2019 seien aufzuheben. Eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdegegner und die Gemeinde beantragen je, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Vorinstanz beantragt ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das vom Bundesgericht zur Stellungnahme eingeladene Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) ist der Auffassung, es sei nicht klar, ob am vorgesehenen Standort ein Bedarf für Erstwohnungen bestehe. Der Beschwerdeführer und die Beschwerdegegner haben im weiteren Schriftenwechsel an ihren Anträgen festgehalten.

D.
Mit Verfügung vom 21. Januar 2021 wurde der Beschwerde die aufschiebend Wirkung zuerkannt.

Erwägungen:

1.
Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit, gegen den die Beschwerde an das Bundesgericht grundsätzlich offensteht (vgl. Art. 82 lit. a , Art. 81 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Miteigentümer der an die Baugrundstücke angrenzenden Parzelle Nr. 2056 zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 BGG) einzutreten.

2.
Der Beschwerdeführer beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Dieser Antrag ist abzuweisen, weil sich der für den vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt mit hinreichender Klarheit aus den Akten ergibt und nicht ersichtlich ist, inwiefern die Abnahme weiterer Beweise zusätzliche entscheidwesentliche Erkenntnisse liefern könnte.

3.

3.1. Der Beschwerdeführer macht unter Hinweis auf Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) geltend, die umstrittenen Baubewilligungen für die Parzellen Nrn. 2055 und 4355 müssten aufgehoben werden, weil es sich bei den Bauparzellen um Flächen handle, welche im Rahmen der notwendigen und von der Gemeinde bereits in die Wege geleiteten Reduktion der Bauzonen wahrscheinlich ausgezont werden müssten. Zwar habe die Gemeinde im Hinblick auf die Bauzonenreduktion eine das ganze Gemeindegebiet umfassende Planungszone erlassen. Sie habe die Planungszone jedoch schrittweise in Kraft gesetzt und bis zum 19. März 2019 noch Baubewilligungen erteilt, welche dem Ziel der Planungszone widersprochen hätten. Die schrittweise Inkraftsetzung der Planungszone und die damit ermöglichte Erteilung der umstrittenen Baubewilligungen erschwere eine planerisch sinnvolle Reduktion der Bauzonen, präjudiziere die Bauzonenredimensionierung negativ und widerspreche dem eidgenössischen Raumplanungsrecht. Damit rügt der Beschwerdeführer ausreichend substanziiert, die Erteilung der umstrittenen Baubewilligungen, am letzten Tag vor dem vollständigen Inkrafttreten der Planungszone, sei mit Art. 21 Abs. 2 i.V.m. Art. 15 Abs. 1 und 2 RPG nicht vereinbar.

3.2. Gemäss dem revidierten Art. 15 RPG (in Kraft seit dem 1. Mai 2014) sind die Bauzonen in der Nutzungsplanung so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1). Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (Abs. 2). Nutzungspläne müssen nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.
Art. 21 Abs. 2 RPG unterscheidet zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung. Ob eine Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGE 140 II 25 E. 3.1 mit Hinweisen; vgl. Urteile 1C 619/2019 vom 6. August 2020 E. 7.1 und 1C 40/2016 vom 5. Oktober 2016 E. 3.2.1). Im Rahmen der ersten Stufe sind geringere Anforderungen zu stellen: Eine Überprüfung der Grundordnung ist bereits geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft
und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen und zu entscheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist (BGE 140 II 25 E. 3.2; vgl. Urteile 1C 619/2019 vom 6. August 2020 E. 7.1 und 1C 40/2016 vom 5. Oktober 2016 E. 3.2.2).

3.3. Nutzungspläne werden prozessual wie Verfügungen behandelt. Sie müssen bei ihrem Erlass angefochten werden, ansonsten sie grundsätzlich bestandskräftig werden und im Baubewilligungsverfahren nicht mehr vorfrageweise überprüft werden können. Ausnahmsweise ist die vorfrageweise Überprüfung eines Nutzungsplans zulässig, so wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht über die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte, er im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen (BGE 123 II 337 E. 3a S. 342 mit Hinweisen; Urteile 1C 283/2016 vom 11. Januar 2017 E. 4.3 sowie 1C 507/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.2), oder wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG) überwiegt (vgl. BGE 145 II 83 E. 5.1; 144 II 41 E. 5.1 S. 44 f. mit Hinweisen).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist das Inkrafttreten der Änderung des RPG vom 15. Juni 2012 - insbesondere die Verpflichtung, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 RPG) - für sich alleine noch nicht als erhebliche Veränderung der Verhältnisse einzustufen, welche eine vorgezogene Überprüfung der Nutzungsplanung oder eine vorfrageweise Überprüfung der Nutzungsplanung im Baubewilligungsverfahren rechtfertigen würde. Es müssen andere Umstände dazukommen, wie etwa die Lage der Parzelle in der bestehenden Bauzone, der Grad der Erschliessung oder das Alter des Plans (BGE 144 II 41 E. 5.2; Urteile 1C 190/2020 vom 9. Februar 2021 E. 2.2.2, 1C 619/2019 vom 6. August 2020 E. 7.1 und 1C 308/2017 vom 4. Juli 2018 E. 3.2; je mit Hinweisen). Bei Gemeinden, welche wie die Gemeinde Klosters-Serneus einen erheblichen Anteil an Zweitwohnungen aufweisen, kann auch das Inkrafttreten von Art. 75b BV am 11. März 2012 bzw. das Inkrafttreten des Zweitwohnungsgesetzes sowie der Zweitwohnungsverordnung vom 4. Dezember 2015 (ZWV; SR 702.1) am 1. Januar 2016 für eine vorgezogene bzw. vorfrageweise Überprüfung einer älteren Nutzungsplanung sprechen, wenn anzunehmen ist, dass damit die Nachfrage nach Wohnbauten in einer Gemeinde
gesunken ist (vgl. BGE 140 II 25 E. 4 sowie Urteil 1C 40/2016 vom 5. Oktober 2016 E. 3.5).

3.4. Mit der von der Regierung des Kantons Graubünden am 20. März 2018 beschlossenen Revision des kantonalen Richtplans wurden die Gemeinden des Kantons aufgefordert, ihre Ortsplanung zu überarbeiten und innerhalb von fünf Jahren beim Kanton zur Genehmigung einzureichen. In diesem Rahmen haben die Gemeinden ihre Wohn-, Misch- und Zentrumszonen an den Bedarf anzupassen. Diejenigen Gemeinden mit mutmasslich überdimensionierten Wohn-, Misch- und Zentrumszonen wurden aufgefordert, innerhalb eines Jahres - also spätestens bis zum 20. März 2019 - eine Planungszone bezüglich potenzieller Auszonungsflächen zu beschliessen; andernfalls würde der Kanton ersatzweise eine kantonale Planungszone erlassen (vgl. zum Ganzen Kapitel 5.2.2. des revidierten kantonalen Richtplans).
Art. 27 RPG sieht die Möglichkeit zum Erlass von Planungszonen zur Sicherung einer bevorstehenden Anpassung der Nutzungsplanung ausdrücklich vor. Innerhalb einer Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG). Gemäss Art. 21 Abs. 2 KRG/GR darf in der Planungszone nichts unternommen werden, was die neue Planung erschweren oder dieser entgegenstehen könnte (Satz 1). Insbesondere dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und Vorschriften widersprechen (Satz 2).

3.5. Wie die am 20. März 2018 beschlossene Revision des kantonalen Richtplans ergeben hat, gehört die Gemeinde Klosters-Serneus zu denjenigen Gemeinden, deren Wohn-, Misch- und Zentrumszonen überdimensioniert und somit zu reduzieren sind (vgl. Erläuternder Bericht zur Richtplananpassung in den Bereichen Raumordnungspolitik und Siedlung, E3 und Anhang 4).
Die Gemeinde Klosters-Serneus beschloss am 3. Juli 2018 eine Planungszone mit folgendem Planungsziel:

"Prüfung einer Reduktion von Bauzonen (Wohn-, Misch- und Zentrumszonen; WMZ) ausserhalb und am Rand des weitgehend überbauten Gebiets entsprechend den Vorgaben in Art. 15 Abs. 2 RPG sowie im kantonalen Richtplan (KRIP-S) vom 20. März 2018."

Die Planungszone wurde zeitlich gestaffelt in Kraft gesetzt. Bis zum 19. März 2019 wurden Bauvorhaben, welche dem Planungsziel entgegenstehen könnten, noch bewilligt, wenn kumulativ folgende Voraussetzungen erfüllt waren:

"Die auf der Bauparzelle zur Verfügung stehende Ausnützung wird zu mindestens 80 % genutzt.

Bildet das Baugrundstück allein oder zusammen mit weiteren (auch Dritten gehörenden) Grundstücken gemäss Planungsziel Teil einer zusammenhängenden potenziellen Auszonungsfläche, so darf das Bauvorhaben die 'Auszonungseignung' der verbleibenden Restfläche in keiner Art und Weise negativ beeinflussen (keine Schaffung neuer Baulücken, keine Zerstückelung potenzieller Auszonungsflächen, kein ganzes oder teilweises Trennen potenzieller Auszonungsflächen vom angrenzenden Nichtbaugebiet etc.).

Der Bauherr verpflichtet sich und allfällige Rechtsnachfolger mittels schriftlicher Erklärung, nach allfälliger Baubewilligungserteilung (a) auf die Einreichung eines Gesuchs um Verlängerung der Baufristen und (b) während 10 Jahren auf die Einreichung eines Sistierungsgesuchs nach Art. 14 Abs. 1 lit. b ZWG zu verzichten."

Ab dem 20. März 2019 wurden alle Bauvorhaben, welche dem Planungsziel entgegenstehen könnten, der Planungszone unterstellt. Ausgenommen sind nur Bauten, für welche ein qualifiziertes öffentliches Interesse besteht.
Der Beschluss der Gemeinde sah somit vor, dass Bauvorhaben - sofern die genannten Voraussetzungen erfüllt waren - bis zum 19. März 2019 selbst dann noch zu bewilligen waren, wenn sie dem aus Art. 15 RPG und dem kantonalen Richtplan abgeleiteten Planungsziel widersprachen. Namentlich war gemäss dem Beschluss der Planungszone für die Erteilung einer Baubewilligung für die Zeit bis zum 19. März 2019 nicht vorausgesetzt, dass das Baugrundstück sich mit Blick auf seine Lage und die weiteren Umstände nicht für eine Auszonung eignet.

3.6. Zu prüfen ist die Rüge des Beschwerdeführers, die Erteilung der Baubewilligungen ohne vorgängige Anpassung der Grösse der Bauzonen widerspreche dem bundesrechtlichen Gebot, wonach überdimensionierte Bauzonen redimensioniert werden müssten (vgl. Art. 15 RPG).

3.6.1. Die beiden Baugrundstücke liegen gemäss dem von der Regierung des Kantons Graubünden am 3. Juli 2001 genehmigten Zonenplan zwar zum grösseren Teil in der Wohnzone und damit in einer Bauzone. Seither haben sich die massgeblichen Verhältnisse jedoch erheblich verändert. Dass die Fläche der Bauzonen der Gemeinde Klosters-Serneus, so wie sie im Jahr 2001 festgelegt wurde, aus heutiger Sicht - d.h. nach Inkrafttreten der Änderung von Art. 15 RPG, Art. 75b BV und dem ZWG - überdimensioniert ist, ergibt sich ohne Weiteres aus der kantonalen Richtplanung, ist unbestritten und lag im Zeitpunkt der Erteilung der umstrittenen Baubewilligungen längst auf der Hand. Dementsprechend hatte die Gemeinde die Überprüfung und Anpassung ihrer Bauzonen bereits vor der Erteilung der umstrittenen Baubewilligungen in die Wege geleitet und eine Planungszone erlassen.

3.6.2. Die einer Anpassung der Nutzungsplanung im fraglichen Gebiet entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit sind gering, zumal die massgebende Nutzungsplanung im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung beinahe 18 Jahre alt war, womit die in Art. 15 RPG angesprochene Dauer von 15 Jahren bereits überschritten war. Sodann führt die Vorinstanz im angefochtenen Urteil zwar aus, bei den fraglichen Parzellen dürfte eine Zuweisung zur Nichtbauzone angesichts ihrer Lage und der Erschliessungssituation bzw. der in jeder Hinsicht vorliegenden Baureife mit grosser Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein. Dies überzeugt allerdings nicht. Wie aus den Akten ersichtlich ist, liegen die fraglichen Parzellen ausserhalb des weitgehend überbauten Gebiets, nämlich am südlichen Rand einer kleinen Siedlung zwischen den Ortsteilen Klosters Platz und Monbiel. Die an dieser Stelle ausgewiesene Wohnzone ist klein und von den weiteren Bauzonen der Gemeinde isoliert. Die überbauten Grundstücke in der näheren Umgebung liegen mehrheitlich unmittelbar an der Monbielstrasse, während das weiter von der Strasse entfernte Gebiet von einzelnen Ausnahmen abgesehen nicht überbaut ist. Weitgehend unüberbaut ist hier
namentlich die Fläche zwischen den Gebäuden an der Monbielstrasse und dem südlich parallel zur Monbielstrasse verlaufenden Fluss Landquart, wo die vorliegend umstrittenen Bauten zu liegen kämen. Auch die auf der gegenüberliegenden Seite der Landquart liegende Fläche ist nicht überbaut. Die Zuweisung der Parzellen Nrn. 2055 und 4355 zu einer Nichtbauzone kommt aus planerischer Sicht somit durchaus in Frage bzw. erscheint jedenfalls nicht ausgeschlossen. Mit der Erteilung der umstrittenen Baubewilligungen würden die Parzellen in der Bauzone verbleiben und das aus Art. 15 RPG und dem kantonalen Richtplan fliessende Planungsziel der Reduktion der Bauzonen negativ präjudiziert. Dass die genannten Grundstücke - wie die Vorinstanz ausführt - erschlossen, ganzjährig zugänglich und mit dem Privatauto bzw. dem öffentlichen Verkehr gut erreichbar sind, ändert daran unter den gegebenen Umständen nichts.

3.6.3. Unter den gegebenen Umständen - namentlich der ausgewiesenen Überdimensionierung der Bauzonen der Gemeinde, der Lage der fraglichen Parzellen und dem hohen Alter der Nutzungsplanung - hätte die Gemeinde vor der Erteilung der Baubewilligungen an die Beschwerdegegner zwingend prüfen müssen, ob die Zuteilung der Baugrundstücke zur Wohnzone bzw. zur Bauzone mit Blick auf Art. 15 Abs. 1 und 2 RPG noch gerechtfertigt war. Bevor die bereits in die Wege geleitete Überprüfung der Bauzonen auf dem gesamten Gemeindegebiet abgeschlossen war, hätte sie für die Bauvorhaben auf den beiden Parzellen Nrn. 2055 und 4355 keine Baubewilligungen erteilen dürfen.
Soweit die Gemeinde und die Vorinstanz auf die am 3. Juli 2018 beschlossene Planungszone hinweisen, bzw. darauf, dass die Erteilung der Baubewilligungen diesem Beschluss nicht zuwiderlaufe, ändert dieser Hinweis nichts daran, dass die umstrittenen Baubewilligungen nicht hätten erteilt werden dürfen. Sinn und Zweck der erlassenen Planungszone ist nach Art. 27 RPG bzw. Art. 21 KRG/GR die Sicherung der bereits in die Wege geleiteten Anpassung der Nutzungsplanung, nämlich der Reduktion der Bauzonen (vgl. E. 3.4 hiervor). Die Verpflichtung zur Reduktion ihrer Bauzonen bzw. zur Anpassung der Nutzungsplanung bestand für die Gemeinde indessen schon seit längerem und nicht erst mit der Revision des kantonalen Richtplans am 20. März 2018 oder mit dem Datum vom 20. März 2019, bis zu welchem sie spätestens eine Planungszone zu erlassen hatte. Der Erlass der Planungszone darf nicht dazu führen, dass die Gemeinde im Widerspruch zu Art. 15 RPG und zur kantonalen Richtplanung noch Baubewilligungen erteilt, welche dem auch im Beschluss über die Planungszone ausdrücklich genannten Ziel der bereits in die Wege geleiteten Reduktion der Bauzonen klar zuwiderlaufen und die Erreichung dieses Ziels erschweren (vgl. Urteil 1C 518/2019 vom 8. Juli 2020 E.
4.3). Die Erteilung der umstrittenen Baubewilligungen steht im Widerspruch zu Art. 15 RPG, ohne dass im vorliegenden Verfahren geprüft werden müsste, ob die schrittweise Inkraftsetzung der Planungszone generell bundesrechtswidrig war.

4.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde gutzuheissen.

4.1. Das Unterlassen einer gebotenen vorfrageweisen Überprüfung des Zonenplans im Baubewilligungsverfahren führt in der Regel zur Rückweisung an das Verwaltungsgericht oder die Gemeinde, um die Prüfung nachzuholen (so z.B. Urteile 1C 190/2020 vom 9. Februar 2021 E. 3.3; 1C 619/2019 vom 6. August 2020 E. 7.2.3; 1C 308/2017 vom 4. Juli 2018 E. 3.2.2). Ist der Anpassungsbedarf jedoch offensichtlich, oder kann die gebotene Überprüfung nur im Rahmen einer gesamthaften Prüfung der Bauzonenreserven erfolgen, so ist die Baubewilligung aufzuheben (so z.B. Urteil 1C 206/2020 vom 7. Mai 2021 E. 5.5; vgl. auch BGE 145 II 83 E. 6.3).
Vorliegend muss die Gemeinde im Rahmen der hängigen Ortsplanungsrevision entscheiden, wo und wie die gebotene Reduktion ihrer Bauzonen erfolgen soll (vgl. E. 3.6.3 hiervor). Zuvor kann schon wegen der inzwischen vollständig in Kraft gesetzten Planungszone keine Baubewilligung mehr erteilt werden. Es rechtfertigt sich daher, das angefochtene Urteil und die drei Baubewilligungen der Gemeinde Klosters-Serneus vom 19. März 2019 aufzuheben, ohne dass auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers einzugehen ist. Sollten die Parzellen Nrn. 2055 und 4355 nach Abschluss der Ortsplanungsrevision doch wieder der Bauzone zugeteilt sein, steht es den Beschwerdegegnern frei, erneut ein Baugesuch für das Bauvorhaben zu stellen (vgl. Urteil 1C 206/2020 vom 7. Mai 2021, E. 5.5).

4.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftung den Beschwerdegegnern zu auferlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Die Beschwerdegegner haben dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren sodann unter solidarischer Haftung eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (vgl. Art. 68 Abs. 2 und Abs. 4 i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG). Die Angelegenheit ist zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der vorangegangenen Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Art. 67 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. September 2020 und die Baubewilligungen der Gemeinde Klosters-Serneus vom 19. März 2019 werden aufgehoben.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung auferlegt.

3.
Die Beschwerdegegner haben dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftung eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'000.-- zu bezahlen.

4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung der vorangegangenen Verfahren an die Vorinstanz zurückgewiesen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Klosters-Serneus, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. Juli 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 702 Legge federale del 20 marzo 2015 sulle abitazioni secondarie (Legge sulle abitazioni secondarie, LASec) - Legge sulle abitazioni secondarie LASec Art. 14 Sospensione - 1 Su richiesta del proprietario, l'autorità preposta al rilascio delle autorizzazioni edilizie sospende una limitazione d'uso secondo l'articolo 7 capoverso 1, per una durata determinata, se:
¹	Su richiesta del proprietario, l'autorità preposta al rilascio delle autorizzazioni edilizie sospende una limitazione d'uso secondo l'articolo 7 capoverso 1, per una durata determinata, se:
^a	la limitazione d'uso non può essere temporaneamente rispettata in seguito a circostanze particolari quali decesso, trasferimento di domicilio o cambiamento dello stato civile; o
^b	il proprietario fornisce la prova di avere messo sul mercato l'abitazione e di avere cercato invano persone disposte a usare lecitamente l'abitazione dietro congrua rimunerazione.
²	L'autorità proroga la sospensione secondo il capoverso 1 lettera b se il proprietario fornisce la prova che le condizioni continuano ad essere adempiute.
³	L'autorità dispone, unitamente alla sospensione secondo il capoverso 1 lettera b e per ogni proroga, una nuova stima del valore ufficiale dell'abitazione a spese del richiedente.
⁴	Il Consiglio federale disciplina la durata delle sospensioni e delle loro proroghe nonché i dettagli della prova secondo il capoverso 1 lettera b, in particolare i requisiti posti alla messa sul mercato dell'abitazione.

SR 702 Legge federale del 20 marzo 2015 sulle abitazioni secondarie (Legge sulle abitazioni secondarie, LASec) - Legge sulle abitazioni secondarie LASec Art. 14 Sospensione - 1 Su richiesta del proprietario, l'autorità preposta al rilascio delle autorizzazioni edilizie sospende una limitazione d'uso secondo l'articolo 7 capoverso 1, per una durata determinata, se:
¹	Su richiesta del proprietario, l'autorità preposta al rilascio delle autorizzazioni edilizie sospende una limitazione d'uso secondo l'articolo 7 capoverso 1, per una durata determinata, se:
^a	la limitazione d'uso non può essere temporaneamente rispettata in seguito a circostanze particolari quali decesso, trasferimento di domicilio o cambiamento dello stato civile; o
^b	il proprietario fornisce la prova di avere messo sul mercato l'abitazione e di avere cercato invano persone disposte a usare lecitamente l'abitazione dietro congrua rimunerazione.
²	L'autorità proroga la sospensione secondo il capoverso 1 lettera b se il proprietario fornisce la prova che le condizioni continuano ad essere adempiute.
³	L'autorità dispone, unitamente alla sospensione secondo il capoverso 1 lettera b e per ogni proroga, una nuova stima del valore ufficiale dell'abitazione a spese del richiedente.
⁴	Il Consiglio federale disciplina la durata delle sospensioni e delle loro proroghe nonché i dettagli della prova secondo il capoverso 1 lettera b, in particolare i requisiti posti alla messa sul mercato dell'abitazione.

SR 702 Legge federale del 20 marzo 2015 sulle abitazioni secondarie (Legge sulle abitazioni secondarie, LASec) - Legge sulle abitazioni secondarie LASec Art. 14 Sospensione - 1 Su richiesta del proprietario, l'autorità preposta al rilascio delle autorizzazioni edilizie sospende una limitazione d'uso secondo l'articolo 7 capoverso 1, per una durata determinata, se:
¹	Su richiesta del proprietario, l'autorità preposta al rilascio delle autorizzazioni edilizie sospende una limitazione d'uso secondo l'articolo 7 capoverso 1, per una durata determinata, se:
^a	la limitazione d'uso non può essere temporaneamente rispettata in seguito a circostanze particolari quali decesso, trasferimento di domicilio o cambiamento dello stato civile; o
^b	il proprietario fornisce la prova di avere messo sul mercato l'abitazione e di avere cercato invano persone disposte a usare lecitamente l'abitazione dietro congrua rimunerazione.
²	L'autorità proroga la sospensione secondo il capoverso 1 lettera b se il proprietario fornisce la prova che le condizioni continuano ad essere adempiute.
³	L'autorità dispone, unitamente alla sospensione secondo il capoverso 1 lettera b e per ogni proroga, una nuova stima del valore ufficiale dell'abitazione a spese del richiedente.
⁴	Il Consiglio federale disciplina la durata delle sospensioni e delle loro proroghe nonché i dettagli della prova secondo il capoverso 1 lettera b, in particolare i requisiti posti alla messa sul mercato dell'abitazione.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 81 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia penale chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia penale chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; e
^b	ha un interesse giuridicamente protetto all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata, segnatamente:
^b1	l'imputato,
^b2	il rappresentante legale dell'accusato,
^b3	il pubblico ministero, salvo se si tratta di decisioni che ordinano, prorogano o mettono fine alla carcerazione preventiva o di sicurezza,
^b4	...
^b5	l'accusatore privato, se la decisione impugnata può influire sul giudizio delle sue pretese civili,
^b6	il querelante, per quanto trattasi del diritto di querela come tale,
^b7	nelle cause penali amministrative secondo la legge federale del 22 marzo 197456 sul diritto penale amministrativo, il pubblico ministero della Confederazione e l'amministrazione interessata.
²	Un'autorità federale è legittimata a ricorrere se il diritto federale prevede che la decisione deve esserle comunicata.57
³	Il diritto di ricorrere contro le decisioni di cui all'articolo 78 capoverso 2 lettera b spetta inoltre alla Cancelleria federale, ai dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, ai servizi loro subordinati, se la decisione impugnata viola la legislazione federale nella sfera dei loro compiti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
¹	I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
²	In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 27 Zone di pianificazione - 1 Se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati. All'interno delle zone di pianificazione nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
¹	Se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati. All'interno delle zone di pianificazione nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
²	Le zone di pianificazione possono essere stabilite per cinque anni al massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.