Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1P.675/2004 /viz

Sentenza del 12 luglio 2005
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aemisegger, Reeb,
cancelliere Bianchi.

Parti
Comune di Airolo,
ricorrente, rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv. Andrea Bersani,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio
del Cantone Ticino, Palazzo di Giustizia,
via Pretorio 16, 6900 Lugano.

Oggetto
art. 50
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 50
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
Cost. (revisione del piano regolatore, inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili),

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata
il 7 ottobre 2004 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Il 25 ottobre 1995 il Consiglio di Stato ticinese ha adottato la scheda di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale, relativa ai paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. La stessa prescriveva tra l'altro l'esclusione da tali comprensori dei territori soggetti a pericoli naturali.
Alcuni enti pubblici hanno impugnato la scheda dinanzi al Gran Consiglio. Tra questi, il Comune di Airolo ha chiesto che anche le aree a rischio valangario potessero entrare in linea di conto per una messa sotto protezione, limitando l'uso degli edifici alla stagione estiva. Con messaggio del 29 maggio 1996, il Consiglio di Stato ha postulato la reiezione dei gravami. Riguardo al ricorso del Comune di Airolo ha addotto, in sintesi, che le zone di pericolo devono rimanere libere da costruzioni nell'interesse non solo delle persone, ma anche degli edifici come tali e dello spazio circostante.
B.
Pendenti i suddetti ricorsi, il 26 novembre 1997 il Consiglio comunale di Airolo ha approvato una revisione parziale del piano regolatore riguardante l'inventario degli edifici situati fuori della zona edificabile. Nonostante l'avviso contrario espresso in sede di esame preliminare dal Dipartimento del territorio il 19 dicembre 1994, il Legislativo comunale ha in particolare adottato l'art. 34 n. 1.4 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Tale disposto ammetteva il cambiamento di destinazione degli edifici meritevoli di conservazione situati in zone a debole o forte pericolo valangario, a condizione, da iscrivere a registro fondiario, di limitarne l'utilizzo al periodo dal 30 aprile al 30 ottobre.
C.
Aderendo alle conclusioni della Commissione speciale per la pianificazione del territorio, l'11 novembre 1998 il Gran Consiglio ticinese ha modificato su alcuni aspetti la scheda di piano direttore n. 8.5 ed ha parzialmente accolto i ricorsi, segnatamente quello del Comune di Airolo. In particolare, l'esclusione dal perimetro dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione è stata limitata alle aree esposte a forti pericoli naturali accertati. È tuttavia stata respinta la richiesta di ovviare ai pericoli valangari consentendo l'uso dei manufatti soltanto nei periodi dell'anno in cui questi pericoli non si manifestano. Non ulteriormente impugnata, la scheda di coordinamento è poi stata approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002.
D.
Con decisione del 20 ottobre 1999 il Consiglio di Stato ticinese ha risolto di rinviare al Comune di Airolo l'inventario degli edifici situati fuori zona edificabile per l'adozione di alcune modifiche. In tale contesto il Governo ha tra l'altro disposto lo stralcio dell'art. 34 n. 1.4 NAPR, richiamandosi, in sostanza, alla decisione del Gran Consiglio in merito ai ricorsi contro la scheda di piano direttore e alle relative motivazioni.
Adito dal Comune, con giudizio del 7 ottobre 2004 il Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino ne ha respinto il gravame, confermando quindi la risoluzione governativa. Rilevato il valore vincolante della delibera parlamentare, la Corte cantonale ha osservato che la stessa sarebbe peraltro conforme alla prassi giudiziaria in tema di rilascio delle licenze edilizie.
E.
Il 22 novembre 2004 il Comune di Airolo ha inoltrato un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale. Lamenta la violazione della propria autonomia e chiede che la decisione della Corte cantonale sia annullata e che alla medesima sia fatto ordine di modificare la risoluzione governativa nel senso dell'approvazione integrale della variante di piano regolatore.
Chiamati ad esprimersi, il Tribunale della pianificazione del territorio si riconferma nella motivazione e nelle conclusioni della propria sentenza, mentre il Consiglio di Stato chiede di respingere il gravame.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità dei gravami che gli sono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 131 I 57 consid. 1; 131 II 58 consid. 1).
1.1 Il ricorso è rivolto contro una decisione cantonale di ultima istanza in materia di piano di utilizzazione, ossia contro un atto effettivamente impugnabile, di principio, mediante ricorso di diritto pubblico (art. 34 cpv. 3
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 34 Bundesrecht
1    Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2    Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a  Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b  die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c  Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24 d 2 und 37 a. 3
3    Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen. 4
della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 [LPT; RS 700]). Poiché conferma lo stralcio di una disposizione pianificatoria adottata dalle autorità comunali, il giudizio contestato tocca il Comune di Airolo nella sua veste di detentore del pubblico potere: esso è quindi legittimato a ricorrere ai sensi dell'art. 88
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 34 Bundesrecht
1    Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2    Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a  Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b  die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c  Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24 d 2 und 37 a. 3
3    Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen. 4
OG, censurando una violazione della propria autonomia (DTF 131 I 91 consid. 1; 129 I 410 consid. 1.1, 313 consid. 4.1). È in effetti un quesito di merito, non di ammissibilità, sapere se il comune disponga effettivamente di autonomia nell'ambito litigioso e se questa sia stata disattesa (DTF 129 I 410 consid. 1.1; 128 I 3 consid. 1c). L'impugnativa, tempestiva, è pertanto di massima ammissibile dal profilo degli art. 84
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 34 Bundesrecht
1    Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2    Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a  Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b  die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c  Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24 d 2 und 37 a. 3
3    Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen. 4
segg. OG.
1.2 Quando il ricorso con cui si invoca la violazione dell'autonomia comunale è fondato su norme di rango costituzionale, il Tribunale federale esamina liberamente la decisione impugnata, mentre restringe il suo potere cognitivo all'arbitrio con riferimento a norme di rango inferiore, all'apprezzamento delle prove e all'accertamento dei fatti (DTF 131 I 91 consid. 1; 128 I 3 consid. 2b). In ogni caso, secondo l'art. 90 cpv. 1 lett. b
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 34 Bundesrecht
1    Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2    Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a  Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b  die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c  Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24 d 2 und 37 a. 3
3    Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen. 4
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 34 Bundesrecht
1    Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2    Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a  Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b  die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c  Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24 d 2 und 37 a. 3
3    Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen. 4
OG e la costante giurisprudenza - validi anche nel caso di violazione dell'autonomia comunale (DTF 114 Ia 315 consid. 1b) - il Tribunale federale non applica d'ufficio il diritto, ma statuisce unicamente sulle censure sollevate e solo quando siano sufficientemente motivate (DTF 130 I 26 consid. 2.1; 129 I 185 consid. 1.6).
Nel caso specifico, l'atto ricorsuale si limita in sostanza a rilevare che la soluzione pianificatoria scelta dal Comune di Airolo risulterebbe la più appropriata, ragionevole ed opportuna. Essa sarebbe infatti conforme alle norme applicabili alle costruzioni fuori zona edificabile, non comporterebbe alcun aumento dei pericoli derivanti dalle valanghe e rispetterebbe al meglio il principio di proporzionalità. Ora, tali argomentazioni non si rapportano veramente alla motivazione della sentenza cantonale, in particolare perché non si esprimono sulla compatibilità della disposizione litigiosa con il piano direttore. Inoltre il ricorrente non adduce che la decisione impugnata procederebbe da un'applicazione addirittura manifestamente insostenibile, e pertanto arbitraria (DTF 129 I 173 consid. 3.1, 49 consid. 4, 8 consid. 2.1), dei disposti legali determinanti. L'ammissibilità del gravame dal profilo delle esigenze di motivazione poste dall'art. 90 cpv. 1 lett. b
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 34 Bundesrecht
1    Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2    Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a  Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b  die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c  Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24 d 2 und 37 a. 3
3    Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen. 4
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 34 Bundesrecht
1    Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2    Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a  Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b  die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c  Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24 d 2 und 37 a. 3
3    Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen. 4
OG appare dunque alquanto dubbia. La questione può comunque rimanere aperta, ritenuto che il ricorso va in ogni caso respinto nel merito.
1.3 Salvo eccezioni in concreto non realizzate, il ricorso di diritto pubblico ha inoltre natura meramente cassatoria. Nella misura in cui il ricorrente chiede più o altro del semplice annullamento della decisione impugnata, il gravame risulta perciò inammissibile (DTF 129 I 129 consid. 1.2.1; 127 II 1 consid. 2c).
2.
2.1 L'art. 50 cpv. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 50
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
Cost. garantisce l'autonomia comunale nella misura prevista dal diritto cantonale, mentre l'art. 16 cpv. 2
SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin
KV/TI Art. 16 Gemeinde / 1. Garantie / 1.1 Autonomie 1.2 Subsidiäre Autonomie - Gemeinde 1. Garantie
1    Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
2    Im Rahmen der Verfassung und der Gesetze ist sie autonom.
3    Auf lokaler Ebene erfüllt sie die allgemeinen öffentlichen Aufgaben, die das Gesetz weder dem Bund noch dem Kanton überträgt.
Cost./TI sancisce che il comune ticinese è autonomo nei limiti della costituzione e delle leggi. Il comune beneficia dunque di autonomia in quelle materie che la legislazione cantonale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte al relativo ordinamento, conferendogli una notevole libertà di decisione. Poco importa che la materia in cui esso pretende di essere autonomo sia regolata dal diritto federale, cantonale o comunale. Decisiva è la latitudine dell'autonomia assicuratagli nell'ambito specifico dalla costituzione o dalla legislazione cantonale (DTF 129 I 313 consid. 5.2; 126 I 133 consid. 2).
2.2 Il comune ticinese fruisce di un'autonomia tutelabile, tra l'altro, in vasti settori nel campo edilizio e della pianificazione del territorio (DTF 103 Ia 468 consid. 2; sentenza 1P.252/2000 del 15 dicembre 2000, in: RDAT II-2001 n. 1, consid. 2c/bb; sentenza 1A.244/1998 del 19 marzo 1999, in: RDAT II-1999 n. 19, consid. 3c/bb). In particolare, l'autonomia sussiste, di principio, anche in rapporto all'allestimento del piano regolatore e all'adozione delle relative norme di attuazione (cfr., per analogia, sentenza 1P.317/2002 del 13 giugno 2003, in: RDAT II-2003 n. 51). In tale contesto i comuni sono comunque tenuti ad attenersi al piano direttore cantonale (art. 26 cpv. 2
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 26 Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde
1    Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
2    Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen.
3    Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich.
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 26 Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde
1    Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
2    Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen.
3    Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich.
LPT; art. 24 cpv. 3 della legge ticinese di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990 [LALPT]), che determina le grandi linee dello sviluppo territoriale cantonale (art. 6 cpv. 1
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 6 Grundlagen
1    … 1
2    Für die Erstellung ihrer Richtpläne erarbeiten die Kantone Grundlagen, in denen sie feststellen, welche Gebiete: 2
a  sich für die Landwirtschaft eignen;
b  besonders schön, wertvoll, für die Erholung oder als natürliche Lebensgrundlage bedeutsam sind;
bbis  sich für die Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Energien eignen;
c  durch Naturgefahren oder schädliche Einwirkungen erheblich bedroht sind.
3    In den Grundlagen geben sie auch Aufschluss über den Stand und die bisherige Entwicklung: 4
a  ihres Siedlungsgebietes;
b  des Verkehrs;
bbis  der Versorgung, insbesondere mit Elektrizität aus erneuerbaren Energien;
bter  der öffentlichen Bauten und Anlagen;
c  ihres Kulturlandes.
4    Sie berücksichtigen die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone sowie regionale Entwicklungskonzepte und Pläne.
LPT; art. 12 cpv. 1 lett. a LALPT), assicurando una pianificazione dell'uso del suolo coerente e coordinata ai vari livelli (art. 8 lett. a
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 8 Mindestinhalt der Richtpläne
1    Jeder Kanton erstellt einen Richtplan, worin er mindestens festlegt:
a  wie der Kanton sich räumlich entwickeln soll;
b  wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden;
c  in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen.
2    Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen einer Grundlage im Richtplan.
LPT; art. 12 cpv. 1 lett. b LALPT). Se, data la sua natura, il piano direttore concede in genere ai comuni una libertà pianificatoria relativamente ampia, non è escluso che in determinati campi
sottragga loro ogni margine di manovra. Laddove ciò accade i comuni non dispongono di alcuna autonomia (DTF 112 Ia 268 consid. 2b; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Bolla/Rouiller [a cura di], Giurisdizione costituzionale e giurisdizione amministrativa, Zurigo 1992, pag. 45 segg., in part. pag. 51). Decisivo è il grado di precisione con cui la pianificazione direttrice disciplina l'uso o gli interventi edilizi ammissibili in un determinato comparto (DTF 112 Ia 268 consid. 2b).
2.3 Di regola, il piano direttore cantonale non può peraltro venir rimesso in discussione dai comuni a titolo pregiudiziale nell'ambito di modifiche dei loro piani regolatori (DTF 111 Ia 129 consid. 3d; André Jomini, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [a cura di], Kommentar zum RPG, Zurigo 1999, n. 62 ad art. 34
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 34 Bundesrecht
1    Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2    Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a  Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b  die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c  Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24 d 2 und 37 a. 3
3    Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen. 4
LPT; Adelio Scolari, Commentario, Bellinzona 1996, n. 137). Considerato che il piano direttore ha effetto vincolante per le autorità (art. 9 cpv. 1
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung
1    Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2    Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3    Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.
LPT, art. 22 cpv. 1 LALPT), i comuni, diversamente dai privati (DTF 119 Ia 285 consid. 3b), hanno infatti la facoltà di aggravarsi per violazione della propria autonomia già contro la decisione dell'ultima istanza cantonale concernente la relativa adozione (DTF 119 Ia 285 consid. 3b; 111 Ia 129 consid. 3c; sentenza 1P.55/2003 del 15 aprile 2003, in: RDAT II-2003 n. 41, consid. 2.2). È in quella sede che essi, se si ritengono lesi nelle loro prerogative, devono contestare la pianificazione direttrice. La regola serve ad assicurare la necessaria stabilità di quest'ultima, esigenza a sua volta da rispettare nell'interesse della sicurezza giuridica (Kuttler, loc. cit.). Un'eccezione è ammessa soltanto quando al momento dell'adozione del piano direttore il comune non poteva rendersi
pienamente conto delle restrizioni che ne sarebbero derivate, non aveva avuto prima alcuna possibilità di tutelare i propri interessi, oppure se nel frattempo le circostanze sono radicalmente mutate (DTF 111 Ia 129 consid. 3d; Scolari, loc. cit.; Karl Spühler, Der Rechtsschutz von Privaten und Gemeinden im Raumplanungsrecht, in: ZBl 1989 pag. 97 segg., in part. pag. 100 seg.).
3.
In concreto, con la controversa norma di attuazione del piano regolatore, il Comune di Airolo ha inteso consentire il cambiamento di destinazione degli edifici degni di protezione ubicati fuori della zona edificabile in aree esposte al rischio valangario, ovviando ai relativi pericoli mediante l'imposizione di una limitazione del loro uso al periodo dal 30 aprile al 30 ottobre.
3.1 Come già accennato, la scheda di piano direttore n. 8.5, adottata dal Consiglio di Stato il 25 ottobre 1995, escludeva dai paesaggi con edifici e impianti degni di protezione i comprensori soggetti a pericoli naturali. L'insorgente a suo tempo aveva presentato contro detta scheda ricorso al Gran Consiglio (art. 18 cpv. 3 LALPT). Esso aveva tra l'altro chiesto che, permettendo l'utilizzo degli stabili soltanto nei periodi estivi, anche i territori soggetti a pericoli naturali potessero venir inclusi nei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Le autorità cantonali hanno approfondito l'esame della richiesta, facendo capo tra l'altro ad una perizia allestita dal consulente giuridico del Consiglio di Stato (pubblicata in RDAT II-1996 pag. 275 segg.; cfr. Messaggio n. 4537 del Consiglio di Stato, in: RVGC, anno 1998/1999, Vol. 3, pag. 2176 segg., in part. pag. 2181 seg.; Rapporto n. 4537R della Commissione speciale per la pianificazione del territorio, in: RVGC cit., pag. 2201 segg., in part. pag. 2226 seg., 2242 seg. e 2252). L'11 novembre 1998 il Gran Consiglio ha infine deciso di respingere l'impugnativa su questo aspetto (cfr. RVGC cit., pag. 2157 segg., in part. pag. 2173).
3.2 Detta decisione è cresciuta in giudicato senza che il Comune di Airolo si aggravasse presso il Tribunale federale per violazione della sua autonomia. Le autorità comunali non potevano tuttavia ignorare le conseguenze che la delibera parlamentare avrebbe avuto sulla controversa norma di piano regolatore, non ancora in vigore in quanto in attesa dell'approvazione del Consiglio di Stato (art. 39 cpv. 1 LALPT). È in effetti pacifico che, sull'aspetto della limitazione dell'uso degli edifici sottoposti al rischio di valanghe, le richieste avanzate dal comune a livello di piano direttore ed a quello di piano regolatore sono praticamente identiche.
Certo, il contenuto della scheda pianificatoria n. 8.5 in quanto tale non vieta espressamente il cambiamento di destinazione di edifici in zone soggette a rischio valangario, indipendentemente da restrizioni temporali dell'uso; esclude però dal territorio oggetto della scheda le aree soggette a forti pericoli naturali accertati. Ora, sebbene la scheda riguardi di per sé i paesaggi con edifici e impianti degni di protezione, l'inclusione in tali comprensori costituisce la premessa fondamentale per poter, se del caso, autorizzare un cambiamento di destinazione dei manufatti (cfr. art. 39 cpv. 2 e
SR 700.1 Raumplanungsverordnung
RPV Art. 39 Bauten in Streusiedlungsgebieten und landschaftsprägende Bauten
1    In Gebieten mit traditioneller Streubauweise, die im kantonalen Richtplan räumlich festgelegt sind und in denen die Dauerbesiedlung im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung gestärkt werden soll, können die Kantone als standortgebunden (Art. 24 Bst. a RPG) bewilligen:
a  die Änderung der Nutzung bestehender Bauten, die Wohnungen enthalten, zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken, wenn sie nach der Änderung ganzjährig bewohnt werden;
b  die Änderung der Nutzung bestehender Bauten oder Gebäudekomplexe, die Wohnungen enthalten, zu Zwecken des örtlichen Kleingewerbes (beispielsweise Käsereien, holzverarbeitende Betriebe, mechanische Werkstätten, Schlossereien, Detailhandelsläden, Wirtshäuser); der Gewerbeteil darf in der Regel nicht mehr als die Hälfte der Baute oder des Gebäudekomplexes beanspruchen.
2    Die Kantone können die Änderung der Nutzung bestehender, als landschaftsprägend geschützter Bauten als standortgebunden bewilligen, wenn:
a  Landschaft und Bauten als Einheit schützenswert sind und im Rahmen der Nutzungsplanung unter Schutz gestellt wurden;
b  der besondere Charakter der Landschaft vom Bestand der Bauten abhängt;
c  die dauernde Erhaltung der Bauten nur durch eine Umnutzung sichergestellt werden kann; und
d  der kantonale Richtplan die Kriterien enthält, nach denen die Schutzwürdigkeit der Landschaften und Bauten zu beurteilen ist.
3    Bewilligungen nach diesem Artikel dürfen nur erteilt werden, wenn die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben. 1
4    Bewilligungen nach Absatz 2 fallen dahin, wenn die Schutzwürdigkeit der Baute oder, soweit dies im Verantwortungsbereich der Grundeigentümerin oder des Grundeigentümers liegt, der sie umgebenden Landschaft nicht mehr gegeben ist. 2
5    Bei rechtswidrigen Veränderungen in Landschaften nach Absatz 2 sorgt eine kantonale Behörde dafür, dass die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes verfügt und vollzogen wird. 3
3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1] e art. 24 cpv. 2 e 4 della precedente ordinanza, del 2 ottobre 1989 [vOPT; RU 1989 1985; RU 1996 1534]). Inoltre, nell'interesse della stabilità della pianificazione direttrice, la valenza del piano direttore deriva forzatamente non solo dal tenore puntuale delle schede di coordinamento, ma anche dalle risultanze della procedura di adozione, specie su questioni oggetto di decisioni su ricorso.
È altresì vero che i tempi procedurali delle due operazioni pianificatorie si sono sovrapposti. Il Consiglio comunale ha adottato la norma di piano regolatore litigiosa prima della decisione del Gran Consiglio sui ricorsi contro la scheda del piano direttore e dunque prima che questa esplicasse formalmente effetti giuridici perlomeno a livello cantonale (art. 18 cpv. 5 e 20 cpv. 2 LALPT; cfr. anche art. 11 cpv. 2
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 11 Genehmigung des Bundesrates
1    Der Bundesrat genehmigt die Richtpläne und ihre Anpassungen, wenn sie diesem Gesetz entsprechen, namentlich die raumwirksamen Aufgaben des Bundes und der Nachbarkantone sachgerecht berücksichtigen.
2    Für den Bund und die Nachbarkantone werden Richtpläne erst mit der Genehmigung durch den Bundesrat verbindlich.
LPT; Scolari, op. cit., n. 140 seg.). Secondo la giurisprudenza, il legislatore cantonale, mediante adeguate modifiche legislative, può tuttavia limitare in ogni momento la portata precedentemente stabilita dell'autonomia comunale, fintanto che non vengano violate facoltà o esigenze garantite direttamente dalla Costituzione. Lo stesso vale per le restrizioni derivanti dall'adozione o dalla modifica della pianificazione direttrice cantonale (DTF 119 Ia 285 consid. 4c; sentenza 1P.45/1999 del 14 aprile 2000, consid. 3b). Il Consiglio di Stato si è peraltro pronunciato - con effetto costitutivo (art. 39 cpv. 1 LALPT) - sulla variante di piano regolatore, disponendo lo stralcio della disposizione litigiosa, dopo l'entrata in vigore nel Cantone della scheda di coordinamento n. 8.5. La sentenza dell'ultima istanza cantonale è
inoltre intervenuta anche dopo l'approvazione della scheda pianificatoria da parte del Consiglio federale. Pure la violazione dell'autonomia comunale è infine stata censurata dinanzi a questa Corte dopo la conclusione della procedura di piano direttore in questione.
3.3 Da quanto precede deriva che le decisioni adottate nell'ambito della procedura di approvazione della scheda n. 8.5 del piano direttore non possono più venir rimesse in discussione in questa sede e risultano quindi vincolanti (art. 26 cpv. 2
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 26 Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde
1    Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
2    Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen.
3    Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich.
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 26 Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde
1    Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
2    Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen.
3    Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich.
LPT, art. 24 cpv. 3 LALPT). Ne consegue altresì che le stesse non lasciano ai comuni alcuna facoltà di autorizzare il cambiamento di destinazione degli edifici situati fuori zona edificabile in aree esposte a pericoli valangari, assoggettando l'autorizzazione ad una limitazione dell'uso degli immobili ad un determinato periodo. La censura di violazione dell'autonomia comunale è di conseguenza priva di fondamento.
3.4 A titolo abbondanziale appare comunque opportuno accennare che, nel merito, la posizione assunta da tutte le autorità cantonali coinvolte nelle procedure pianificatorie non risulta essere arbitraria. È infatti perlomeno sostenibile ritenere che la mancata autorizzazione di interventi edilizi nelle zone soggette a pericolo serva a tutelare non solo uomini e animali, ma anche gli edifici come tali (sentenza inedita 1A.191/1992 del 7 maggio 1993, consid. 3e) e che questo principio costituisca una preminente esigenza della pianificazione del territorio ai sensi degli art. 24 lett. b
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
a  der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
b  keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.
LPT e 39 cpv. 3 lett. f OPT (rispettivamente degli art. 24 cpv. 1 lett. b vLPT [RU 1979 1573] e dell'art. 24 cpv. 4 lett. f vOPT). Non è quindi errato concludere che il solo divieto dell'uso delle costruzioni durante le stagioni in cui il pericolo di valanghe può manifestarsi concretamente si riveli inadeguato ad adempiere questa esigenza.
4.
Sulla base delle considerazioni esposte, il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, va pertanto respinto. Vista la natura della controversia e considerato che il Comune ricorrente si è rivolto al Tribunale federale nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali, senza avere un interesse pecuniario diretto, si rinuncia a prelevare una tassa di giustizia (art. 156 cpv. 2
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
a  der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
b  keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.
OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Non si preleva una tassa di giustizia.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.
Losanna, 12 luglio 2005
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Informazioni decisione   •   DEFRITEN
Decisione : 1P.675/2004
Data : 12. Juli 2005
Pubblicato : 02. August 2005
Corte : Bundesgericht
Stato : Unpubliziert
Ramo giuridico : Raumplanung und öffentliches Baurecht
Regesto : revisione del piano regolatore, inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili


Registro di legislazione
Cost.: 50
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera
Cost. Art. 50
1    L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
2    Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni.
3    La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna.
LPT: 6 
SR 700 Legge federale sulla pianificazione del territorio - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 6 Fondamenti
1    … 1
2    In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori: 2
a  sono idonei all'agricoltura;
b  sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita;
bbis  sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili;
c  sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive.
3    Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto: 4
a  del loro comprensorio insediativo;
b  del traffico;
bbis  dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili;
bter  degli edifici e impianti pubblici;;
c  delle loro superfici coltive.
4    Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali.
8 
SR 700 Legge federale sulla pianificazione del territorio - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 8 Contenuto minimo dei piani direttori
1    Ogni Cantone elabora un piano direttore, nel quale definisce almeno:
a  il suo sviluppo territoriale;
b  le modalità di coordinamento delle attività d'incidenza territoriale in vista dello sviluppo che intende perseguire;
c  i tempi e i mezzi previsti per l'attuazione.
2    I progetti con ripercussioni considerevoli sul territorio e sull'ambiente necessitano di una base nel piano direttore.
9 
SR 700 Legge federale sulla pianificazione del territorio - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 9 Obbligatorietà e adattamento
1    I piani direttori vincolano le autorità.
2    In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati.
3    Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati.
11 
SR 700 Legge federale sulla pianificazione del territorio - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 11 Approvazione del Consiglio federale
1    Il Consiglio federale approva i piani direttori e le loro modificazioni, se gli stessi sono conformi alla presente legge, segnatamente se tengono conto in modo appropriato dei compiti d'incidenza territoriale della Confederazione e dei Cantoni vicini.
2    I piani direttori vincolano la Confederazione e i Cantoni vicini soltanto dopo la loro approvazione da parte del Consiglio federale.
24 
SR 700 Legge federale sulla pianificazione del territorio - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
a  la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
b  non vi si oppongono interessi preponderanti.
26 
SR 700 Legge federale sulla pianificazione del territorio - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 26 Approvazione dei piani d'utilizzazione da parte dell'autorità cantonale
1    Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni.
2    Essa esamina se sono conformi con i piani direttori cantonali approvati dal Consiglio federale.
3    I piani d'utilizzazione diventano vincolanti approvati che siano dall'autorità cantonale.
34
SR 700 Legge federale sulla pianificazione del territorio - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 34 Diritto federale
1    I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
2    I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti:
a  le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5);
b  la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile;
c  le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24 d 2 e 37 a. 3
3    L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture. 4
OG: 84  88  90  156
OPT: 39
SR 700.1 Ordinanza sulla pianificazione del territorio
OPT Art. 39 Edifici in comprensori con insediamenti sparsi ed edifici tipici del paesaggio
1    In comprensori con abitati tradizionalmente sparsi, designati nel piano direttore cantonale, e nei quali l'insediamento duraturo dev'essere rafforzato in vista dello sviluppo auspicabile del territorio, i Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata (art. 24 lett. a LPT):
a  la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti che comprendono abitazioni, per scopi abitativi extra-agricoli, se dopo la modifica gli edifici sono abitati tutto l'anno;
b  la modifica dell'utilizzazione di edifici o complessi di edifici esistenti che comprendono abitazioni, per scopi del piccolo commercio locale (p. es .caseifici, aziende di lavorazione del legno, officine meccaniche, officine da fabbro ferraio, negozi di commercio al dettaglio, locande); la parte riservata all'esercizio del commercio non deve occupare di norma più della metà dell'edificio o del complesso di edifici esistenti.
2    I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, se:
a  il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b  il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c  la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con un cambiamento di destinazione; e
d  il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3    Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati. 1
4    Le autorizzazioni di cui al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito di responsabilità del proprietario fondiario. 2
5    In caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della situazione conforme al diritto. 3
SR 131.229: 16
Registro DTF
103-IA-468 • 111-IA-129 • 112-IA-268 • 114-IA-315 • 119-IA-285 • 126-I-133 • 127-II-1 • 128-I-3 • 129-I-129 • 129-I-173 • 129-I-185 • 129-I-313 • 129-I-410 • 130-I-26 • 131-I-57 • 131-I-91 • 131-II-58
Weitere Urteile ab 2000
1A.191/1992 • 1A.244/1998 • 1P.252/2000 • 1P.317/2002 • 1P.45/1999 • 1P.55/2003 • 1P.675/2004
Parole chiave
Elenca secondo la frequenza o in ordine alfabetico
piano direttore • questio • consiglio di stato • tribunale federale • pianificazione del territorio • zona edificabile • autonomia comunale • cambiamento di destinazione • ricorrente • pericolo naturale • ricorso di diritto pubblico • legge federale sulla pianificazione del territorio • decisione • ultima istanza • stagione • tassa di giustizia • autorità cantonale • diritto pubblico • bellinzona • d'ufficio
... Tutti
AS
AS 1996/1534 • AS 1989/1985 • AS 1979/1573