C_228/06 - 2007-01-12 - Assurance-chômage - Arbeitslosenversicherung (AlV)

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 7}
C 228/06

Urteil vom 12. Januar 2007
I. Sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Ursprung, Präsident,
Bundesrichterin Widmer, Bundesrichter Frésard,
Gerichtsschreiberin Hofer.

Parteien
V.________, 1983, Beschwerdeführer,

gegen

Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich, Arbeitslosenversicherung, Stampfenbachstrasse 32, 8001 Zürich, Beschwerdegegner

Gegenstand
Arbeitslosenversicherung,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich
vom 15. August 2006.

Sachverhalt:
A.
A.a Der 1983 geborene V.________ war vom 1. Juni 2003 bis 30. April 2004 bei der Firma X.________ und vom 7. Juni bis 1. Juli 2004 bei der Firma Y.________ GmbH, als Akquisiteur angestellt. Vom 24. August bis 30. November 2004 war er bei der Firma S.________ als Telemarketing-Mitarbeiter tätig. Am 4. April 2005 beantragte er Arbeitslosenentschädigung ab 21. März 2005. Das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich (AWA) stellte ihn mit Verfügung vom 26. April 2005 wegen ungenügenden persönlichen Arbeitsbemühungen vor der Arbeitslosigkeit für die Dauer von 10 Tagen in der Anspruchsberechtigung ein. Die dagegen erhobene Einsprache wies das AWA mit Entscheid vom 7. Juni 2005 ab.
A.b Mit Schreiben vom 27. Oktober 2005 forderte das Regionale Arbeitsvermittlungszentrum Winterthur (RAV) V.________ zur Stellungnahme betreffend Nichtbefolgung der Einladung zum Beratungsgespräch vom 17. Oktober 2005 auf, wovon dieser am 3. November 2005 Gebrauch machte. In der Folge stellte ihn das AWA mit Verfügung vom 10. November 2005 für sechs Tage in der Anspruchsberechtigung ein wegen Missachtung von Weisungen des RAV. Daran hielt es mit Einspracheentscheid vom 31. Januar 2006 fest.
B.
V.________ erhob am 4. Juli 2005 Beschwerde gegen den Einspracheentscheid vom 7. Juni 2005 und am 15. Februar 2006 gegen jenen vom 31. Januar 2006. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich vereinigte die Verfahren und wies mit Entscheid vom 15. August 2006 die Beschwerden ab.
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt V.________ die Aufhebung der Verfügungen vom 26. April 2005 und vom 10. November 2005 sowie des vorinstanzlichen Entscheids.
Weder das AWA noch das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) lassen sich vernehmen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) ist am 1. Januar 2007 in Kraft getreten (AS 2006 1205, 1243). Da der angefochtene Entscheid vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren noch nach OG (Art. 132 Abs. 1 BGG; BGE 132 V 395 Erw. 1.2).
2.
Das kantonale Gericht hat die Bestimmungen und Grundsätze über die Pflicht des Versicherten, alles Zumutbare zu unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen (Art. 17 Abs. 1 AVIG), über die Einstellung in der Anspruchsberechtigung bei ungenügenden persönlichen Arbeitsbemühungen und bei Missachtung von Weisungen des Arbeitsamtes (Art. 30 Abs. 1 lit. c und d AVIG) sowie über die verschuldensabhängige Dauer der Einstellung (Art. 30 Abs. 3 AVIG und Art. 45 Abs. 2 AVIV) zutreffend dargelegt. Darauf wird verwiesen.
3.
Die Vorinstanz hat die Einstellung in der Anspruchsberechtigung für die Dauer von 10 Tagen wegen ungenügenden persönlichen Arbeitsbemühungen bestätigt. Dabei hat es erwogen, die Stellensuche für die Monate vor der Anmeldung bei der Arbeitslosenversicherung mit lediglich einer nachgewiesenen Bewerbung sei als ungenügend zu betrachten, so dass selbst bei rechtzeitiger Einreichung eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung gerechtfertigt gewesen wäre. Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung von 6 Tagen wegen Nichtbefolgens von Kontrollvorschriften und Weisungen des RAV hat die Vorinstanz ebenfalls geschützt und dies im Wesentlichen damit begründet, der Versicherte habe es über Wochen unterlassen, den Behörden seine neue Adresse mitzuteilen oder zumindest für eine funktionierende Nachsendung der Post besorgt zu sein. Er habe die damit verbundenen Rechtsnachteile in Kauf genommen, weshalb er nunmehr selber dafür einzustehen habe, dass ihm die Einladung zum Beratungsgespräch nicht zugegangen sei.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör. Der Personalberater habe seine Stellungnahmen vom 3. November 2005 nicht an das AWA weitergeleitet. Jedenfalls werde in der Verfügung darauf kein Bezug genommen. Zudem müsse nach der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vor Erlass einer Einstellungsverfügung das rechtliche Gehör gewährt werden, was mit Bezug auf das mit den Verfügungen vom 26. April und 10. November 2005 sanktionierte Verhalten nicht geschehen sei. Damit liege ein schwerwiegender Verfahrensmangel vor, der zur Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids führe.
4.2 In BGE 126 V 130 hat das Eidgenössische Versicherungsgericht erwogen, der versicherten Person sei allgemein vor Erlass einer Verfügung über die Einstellung in der Anspruchsberechtigung auf Arbeitslosenentschädigung das rechtliche Gehör zur beabsichtigten Sanktion zu gewähren. Das Verwaltungsverfahren finde direkt mit dem Erlass einer (förmlichen) Verfügung seinen Abschluss. Aufgrund dieser prozessualen Ordnung gebiete der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör, dass einer betroffenen Person vor Erlass der Verfügung Gelegenheit gegeben werde, sich zur beabsichtigten Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu äussern (BGE 126 V 132 f. Erw. 3b).
4.3 In SVR 2006 AlV Nr. 13 S. 43 hat das Eidgenössische Versicherungsgericht offen gelassen, ob BGE 126 V 130 auch unter der Herrschaft des am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts nach Einführung des Einspracheverfahrens im Bereich der Arbeitslosenversicherung weiterhin Gültigkeit hat. Art. 42 zweiter Satz ATSG besage ausdrücklich, dass die Parteien vor Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind, nicht angehört werden müssen. Dies spreche gegen die Weitergeltung der bisherigen Rechtsprechung. Der Wortlaut der Gesetzesbestimmung schliesse die Anhörung der versicherten Person vor Erlass der Verfügung im Sinne der Bekanntgabe der wesentlichen Elemente ihres voraussichtlichen Inhalts aber auch nicht aus (SVR 2006 AlV Nr. 13 S. 44 Erw. 3.2 [Urteil B. vom 30. September 2005, C 279/03]; vgl. auch SZS 2006 S. 150 ff.). Des Weitern hat das Eidgenössische Versicherungsgericht unter Hinweis auf den in Art. 43 Abs. 1 ATSG statuierten Untersuchungsgrundsatz erwogen, die Verwaltung dürfe die für die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts notwendigen Abklärungen nicht in das Einspracheverfahren verschieben. Tatsache und Schwere des Verschuldens liessen sich in aller Regel nicht
zuverlässig beurteilen, ohne dass die von der Sanktion bedrohte Person die Gründe für das ihr vorgeworfene Verhalten dartun und entlastende Umstände geltend machen könne. Diese könnten sowohl die subjektive Situation des oder der Versicherten, als auch objektive Gegebenheiten beschlagen. Hinzu komme, dass häufig auf Grund der Akten allein nicht ohne weiteres klar sei, wie das der versicherten Person vorgeworfene Verhalten rechtlich zu qualifizieren sei resp. welcher Einstellungsgrund in Betracht komme. Von der Befragung der versicherten Person vor Erlass einer Einstellungsverfügung könne deshalb in der Regel nicht abgesehen werden (SVR 2006 AlV Nr. 13 S. 45 Erw. 4).
4.4 Im noch nicht in der Amtlichen Sammlung veröffentlichten Urteil A. vom 30. Juni 2006 (I 158/04) hat das Eidgenössische Versicherungsgericht alsdann dafür gehalten, da das Administrativverfahren das Verfügungs- und das Einspracheverfahren umfasse, habe der Gesetzgeber die Pflicht zur Anhörung in das Einspracheverfahren verlegen können, während die Abklärung des Sachverhalts vor Verfügungserlass zu erfolgen habe. Damit solle ein einfaches und rasches verwaltungsinternes Verfahren gewährleistet werden. Dies schliesse ergänzende Sachverhaltsabklärungen im Einspracheverfahren jedoch nicht aus. Denn in diesem Verfahren könne die Verwaltung die angefochtene Verfügung nochmals überprüfen und über die strittigen Punkte entscheiden, bevor allenfalls die Beschwerdeinstanz angerufen werde. Spätestens im Einspracheverfahren habe die Verwaltung in rechtsgenüglicher Form Gelegenheit zu geben, sich zu den getroffenen Beweismassnahmen inhaltlich wie auch zum Verfahren zu äussern.
5.
5.1 Art. 42 ATSG hat folgenden Wortlaut: Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör. Sie müssen nicht angehört werden vor Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind.
5.2 Aufgrund der Akten ist erstellt, dass der Beschwerdeführer für die Zeit vor der Arbeitslosigkeit ungenügende Arbeitsbemühungen ausgewiesen hat. Gemäss dem am 21. April 2005 beim Arbeitsamt eingegangenen Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen für die Monate November 2004 bis und mit Februar 2005 hat er sich nur um eine Stelle beworben. Dass der rechtserhebliche Sachverhalt diesbezüglich unrichtig oder unvollständig abgeklärt worden wäre, wird nicht geltend gemacht. Fest steht sodann in tatsächlicher Hinsicht auch, dass der Versicherte am Beratungsgespräch vom 17. Oktober 2005 nicht teilgenommen hat, weil ihm die Einladung nicht zugestellt werden konnte, da er der Verwaltung nicht mitgeteilt hatte, wie er erreicht werden konnte. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden keine verschuldensmildernden Umstände vorgebracht, welche einer Abklärung vor Verfügungserlass bedurft hätten, noch ergeben sich solche aufgrund der Akten. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor Verfügungserlass kann der Verwaltung mit Blick auf Art. 42 ATSG nicht vorgeworfen werden. Dass ihm die Gehörsrechte im Einspracheverfahren nicht gewährt worden wären, der Versicherte insbesondere nicht Gelegenheit hatte, zum im Übrigen unbestrittenen
Sachverhalt Stellung zu nehmen, wird zu Recht nicht gerügt.
6.
Die Rechtmässigkeit der Einstellung in der Anspruchsberechtigung (Art. 30 Abs. 1 lit. c und d AVIG) ist nicht streitig. Die verfügten Einstellungen von 10 und 6 Tagen bewegen sich im Bereich der vom Staatssekretariat für Wirtschaft für die hier zu beurteilenden Konstellationen vorgesehenen Richtmasse. Sie liegen zudem innerhalb der Einstellungsdauer bei leichtem Verschulden gemäss Art. 45 Abs. 2 lit. a AVIV und erscheinen den persönlichen Verhältnissen und Gegebenheiten des Falles angemessen, wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat. Auch dagegen werden in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde keine Einwendungen vorgebracht.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, der Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich und dem Staatssekretariat für Wirtschaft zugestellt.

Luzern, 12. Januar 2007

Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 132 Droit transitoire - 1 La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
¹	La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
²	...122
³	La période de fonction des juges ordinaires et suppléants qui ont été élus sur la base de l'organisation judiciaire du 16 décembre 1943123 ou de l'arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l'augmentation du nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral124 ou qui seront élus pendant les années 2007 et 2008 prend fin le 31 décembre 2008.125
⁴	La limitation du nombre de juges suppléants au sens de l'art. 1, al. 4, s'applique dès 2009.126

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 17 Devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle - 1 L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
¹	L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
²	En vue de son placement, l'assuré est tenu de s'inscrire personnellement aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l'indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.72
^2bis	L'inscription en vue du placement est traitée par les autorités compétentes selon les art. 85 et 85b.73
³	L'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer:74
^a	aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement;
^b	aux entretiens de conseil, aux réunions d'information et aux consultations spécialisées visées à l'al. 5;
^c	de fournir les documents permettant de juger s'il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.
⁴	Le Conseil fédéral peut partiellement libérer de leurs obligations les assurés âgés frappés par un chômage de longue durée.
⁵	L'office du travail peut, dans des cas particuliers, diriger les assurés sur des institutions publiques ou d'utilité publique adéquates pour des consultations d'ordre psycho-social, professionnel ou en rapport avec la migration pour autant que cette mesure se révèle utile après examen du cas. Ces institutions perçoivent une indemnité dont le montant est fixé par l'organe de compensation.77

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 30 - 1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
¹	Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
^a	est sans travail par sa propre faute;
^b	a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
^c	ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
^d	n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
^e	a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
^f	a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;
^g	a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.
²	L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.142
³	La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.143 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.144
^3bis	Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.145
⁴	Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 30 - 1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
¹	Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
^a	est sans travail par sa propre faute;
^b	a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
^c	ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
^d	n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
^e	a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
^f	a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;
^g	a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.
²	L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.142
³	La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.143 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.144
^3bis	Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.145
⁴	Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 45 Début du délai de suspension et durée de la suspension - (art. 30, al. 3 et 3bis, LACI)
¹	Le délai de suspension du droit à l'indemnité prend effet à partir du premier jour qui suit:159
^a	la cessation du rapport de travail lorsque l'assuré est devenu chômeur par sa propre faute;
^b	l'acte ou la négligence qui fait l'objet de la décision.
²	Les jours de suspension sont exécutés après le délai d'attente ou une suspension déjà en cours.
³	La suspension dure:
^a	de 1 à 15 jours en cas de faute légère;
^b	de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne;
^c	de 31 à 60 jours en cas de faute grave.
⁴	Il y a faute grave lorsque, sans motif valable, l'assuré:
^a	abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi, ou qu'il
^b	refuse un emploi réputé convenable.
⁵	Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 43 Instruction de la demande - 1 L'assureur examine les demandes, prend d'office les mesures d'instruction nécessaires et recueille les renseignements dont il a besoin. Les renseignements donnés oralement doivent être consignés par écrit.
¹	L'assureur examine les demandes, prend d'office les mesures d'instruction nécessaires et recueille les renseignements dont il a besoin. Les renseignements donnés oralement doivent être consignés par écrit.
^1bis	L'assureur détermine la nature et l'étendue de l'instruction nécessaire.35
²	L'assuré doit se soumettre à des examens médicaux ou techniques si ceux-ci sont nécessaires à l'appréciation du cas et qu'ils peuvent être raisonnablement exigés.
³	Si l'assuré ou d'autres requérants refusent de manière inexcusable de se conformer à leur obligation de renseigner ou de collaborer à l'instruction, l'assureur peut se prononcer en l'état du dossier ou clore l'instruction et36 décider de ne pas entrer en matière. Il doit leur avoir adressé une mise en demeure écrite les avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai de réflexion convenable.