2A.560/2005 - 2006-04-11 - Équilibre écologique - séquestre et mise en fourrière d'animaux

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2A.560/2005

Arrêt du 11 avril 2006
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Merkli, Président,
Wurzburger et Müller.
Greffière: Mme Dupraz.

Parties
X.A.________,
Y.________, conseil légal de X.A.________,
recourants,
tous les deux représentés par Me Françoise Trümpy-Waridel, avocate,

contre

Service vétérinaire du canton de Vaud,
rue César-Roux 37, 1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Objet
Séquestre et mise en fourrière d'animaux,

recours de droit administratif contre les arrêts du Tribunal administratif du canton de Vaud du 31 octobre 2001 et du 14 avril 2005.

Faits:
A.
X.A.________ est sous conseil légal de Y.________ au sens de l'art. 395 al. 1 CC, en vertu d'une décision prise le 5 août 1976 par la Justice de paix du cercle de Château-d'Oex, qui a été publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud à une époque où l'intéressée s'appelait X.B.________.

Détentrice d'animaux, X.A.________ a été impliquée dans divers incidents provoqués par ses chiens. Cela a amené le Service vétérinaire du canton de Vaud (ci-après: le Service cantonal) à prendre différentes décisions les 7/8 et 18 mai 2001 au sujet de certains des animaux de l'intéressée (séquestre, mise en fourrière et levée de séquestre). X.A.________ a recouru contre ces décisions avec l'assistance d'un avocat, mais sans le concours de son conseil légal. Par arrêt du 31 octobre 2001, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté les recours en tant que recevables. Par la suite, le Service cantonal a pris, le 16 mars 2004, une décision (séquestre et mise en fourrière) que X.A.________ a attaquée en agissant seule et, le 7 juin 2004, une décision (levée de séquestre) qu'elle a attaquée avec l'assistance d'un avocat. Le Tribunal administratif a joint les deux procédures et rejeté les recours par arrêt du 14 avril 2005.

Ayant appris que le Tribunal administratif devait avoir rendu un arrêt concernant X.A.________, son conseil légal a demandé au Tribunal administratif que lui soit notifié "un éventuel jugement". Par courrier du 19 juillet 2005, le Tribunal administratif lui a envoyé une copie de son arrêt du 14 avril 2005, en précisant que le dossier de la cause était à sa disposition pour consultation.
B.
Par acte du 14 septembre 2005, X.A.________ et son conseil légal Y.________ ont déposé au Tribunal fédéral un recours de droit administratif, subsidiairement un recours de droit public, contre l'arrêt du Tribunal administratif du 14 avril 2005. Ils demandent à l'autorité de céans, sous suite de frais et dépens, principalement de constater la nullité de l'arrêt du Tribunal administratif du 14 avril 2005 et de toutes autres décisions qu'il confirme, soit l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif du 31 octobre 2001 ainsi que celle des décisions du Service cantonal "des 8 et 18 mai 2001" et des 16 mars et 7 juin 2004; subsidiairement, ils concluent à l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif du 14 avril 2005; très subsidiairement, ils demandent de réformer l'arrêt du Tribunal administratif du 14 avril 2005 en ce sens que tous les animaux séquestrés au domicile de la recourante à la suite des décisions du Service cantonal des 16 mars et 7 juin 2004 et détenus au refuge de la Société vaudoise pour la protection des animaux lui sont restitués sans frais.

Le Tribunal administratif s'en remet à justice quant à la recevabilité du recours et conclut à son rejet au fond. Le Service cantonal conclut au rejet du recours et à la confirmation des arrêts du Tribunal administratif des 31 octobre 2001 et 14 avril 2004 (en réalité 2005) ainsi qu'à celle de ses propres décisions des 8 et 18 mai 2001 et des 16 mars et 7 juin 2004.

Le Département fédéral de l'économie a renoncé à formuler des observations sur le recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 I 153 consid. 1 p. 156; 131 II 58 consid. 1 p. 60).

Dans une même écriture - comme l'admet la jurisprudence (ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 128 II 13 consid. 1a p. 16) -, les recourants ont déposé un recours de droit administratif et, subsidiairement, un recours de droit public. Selon l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. Il convient dès lors d'examiner en priorité la recevabilité du recours de droit administratif (ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 128 II 13 consid. 1a p. 16).
1.1 Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 131 II 361 consid. 1.1 p. 364). Le recours de droit administratif est également recevable contre les décisions de caractère mixte, fondées sur le droit cantonal d'exécution du droit fédéral ou sur d'autres dispositions de celui-là se trouvant dans un rapport très étroit avec le droit fédéral dont la violation est invoquée dans le cadre du recours de droit administratif (RDAF 2000 I 132, 1A.183/1998 et 1P.488/1998, consid. 1a p. 134).

Ces conditions sont remplies en tant que le recours s'en prend aux arrêts du Tribunal administratif des 31 octobre 2001 et 14 avril 2005. En effet, ces arrêts, fondés sur la loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) et sur le droit vaudois d'exécution de cette loi, ont été pris par une autorité cantonale statuant en dernière instance (art. 98 lettre g OJ) et ne réalisent aucune des conditions d'irrecevabilité mentionnées dans les art. 99 à 102 OJ.
1.2 Dans la mesure où le recours est dirigé contre les décisions du Service cantonal des 8 et 18 mai 2001 ainsi que des 16 mars et 7 juin 2004, il est irrecevable comme recours de droit administratif au regard de l'art. 98 lettre g OJ, car ces décisions n'émanent pas d'une autorité cantonale statuant en dernière instance. Au demeurant, il est aussi irrecevable, à cet égard, comme recours de droit public, faute d'épuisement des instances cantonales (art. 86 al. 1 OJ).
1.3 La notification des arrêts du Tribunal administratif des 31 octobre 2001 et 14 avril 2005 n'a pas été effectuée régulièrement en tant qu'elle n'a pas été faite au conseil légal de X.A.________. Toutefois, le 21 juillet 2005, ce dernier s'est vu notifier l'arrêt rendu le 14 avril 2005 par le Tribunal administratif et a été autorisé à consulter le dossier de la cause comportant notamment l'arrêt du Tribunal administratif du 31 octobre 2001. Compte tenu des féries judiciaires, le présent recours, déposé le 14 septembre 2005, respecte le délai de 30 jours de l'art. 106 al. 1 OJ.
1.4 Au surplus, le recours remplit les conditions de forme des art. 97 ss OJ, de sorte qu'il est recevable en tant que recours de droit administratif. Il est par conséquent irrecevable en tant que recours de droit public.
2.
L'art. 395 al. 1 CC dispose que, s'il n'existe pas de cause suffisante pour interdire des personnes majeures et si néanmoins une privation partielle de l'exercice des droits civils est commandée par leur intérêt, elles sont pourvues d'un conseil légal, dont le concours est nécessaire pour effectuer différents actes, notamment pour plaider et transiger (ch. 1). L'intéressé et son conseil légal doivent agir ensemble dans toutes les procédures qui touchent aux intérêts patrimoniaux de la personne sous conseil légal. Cette règle de concours est valable non seulement pour les procédures civiles mais encore pour les procédures administratives (ATF 119 V 264 consid. 5a p. 268; RCC 1988 p. 425, P 35/85, consid. 1 et 2 p. 426; Langenegger, Commentaire bâlois, n. 13 ad art. 395 CC; Schnyder/Murer, Commentaire bernois, n. 88 ad art. 395 CC), sous réserve de l'exercice de droits strictement personnels n'entraînant pas d'effets patrimoniaux accessoires. Par conséquent, X.A.________ ne peut pas agir sans le concours de son conseil légal dans une procédure administrative pouvant avoir des conséquences financières importantes. Le dossier ne contient pas de données chiffrées relatives aux frais occasionnés, en 2001, par le séquestre et la mise en
fourrière d'un certain nombre d'animaux appartenant à la recourante. En revanche, il ressort de différentes pièces que les frais de séquestre des chiens de la recourante uniquement pour la période allant du 19 mars 2004 au 28 février 2005 se sont élevés à plus de 35'000 fr. Dès lors, X.A.________ ne pouvait manifestement pas recourir au Tribunal administratif contre les différentes décisions prises par le Service cantonal sans le concours de son conseil légal. Ce dernier n'a pas non plus ratifié les recours cantonaux de X.A.________. Par conséquent, le Tribunal administratif aurait dû déclarer irrecevables les recours interjetés par X.A.________ contre les décisions du Service cantonal des 7/8 et 18 mai 2001 ainsi que des 16 mars et 7 juin 2004 (cf. RCC 1988 p. 425, P 35/85, consid. 2 p. 426; arrêt P 5/89 du 11 septembre 1989). Il y a donc lieu de réformer les arrêts du Tribunal administratif des 31 octobre 2001 et 14 avril 2005 en ce sens que les recours formés auprès de cette autorité par X.A.________ sont déclarés irrecevables.
3.
Vu ce qui précède, le recours de droit administratif doit être partiellement admis, dans la mesure où il est recevable, en ce sens que les arrêts du Tribunal administratif des 31 octobre 2001 et 14 avril 2005 doivent être réformés, les recours jugés dans ces arrêts devant être déclarés irrecevables. Pour le surplus, le recours de droit administratif est rejeté. Le recours de droit public doit être déclaré irrecevable.

Compte tenu de l'ensemble des circonstances, le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens (art. 154 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable. Les arrêts du Tribunal administratif du canton de Vaud des 31 octobre 2001 et 14 avril 2005 sont réformés en ce sens que les recours jugés dans ces arrêts sont déclarés irrecevables. Pour le surplus, le recours de droit administratif est rejeté.
2.
Le recours de droit public est irrecevable.
3.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la mandataire des recourants, au Service vétérinaire et au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi qu'au Département fédéral de l'économie.
Lausanne, le 11 avril 2006
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière:

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 395 - 1 Lorsque l'autorité de protection de l'adulte institue une curatelle de représentation ayant pour objet la gestion du patrimoine, elle détermine les biens sur lesquels portent les pouvoirs du curateur. Elle peut soumettre à la gestion tout ou partie des revenus ou de la fortune, ou l'ensemble des biens.
¹	Lorsque l'autorité de protection de l'adulte institue une curatelle de représentation ayant pour objet la gestion du patrimoine, elle détermine les biens sur lesquels portent les pouvoirs du curateur. Elle peut soumettre à la gestion tout ou partie des revenus ou de la fortune, ou l'ensemble des biens.
²	À moins que l'autorité de protection de l'adulte n'en décide autrement, les pouvoirs de gestion du curateur s'étendent à l'épargne constituée sur la base des revenus et du produit de la fortune gérée.
³	Sans limiter l'exercice des droits civils de la personne concernée, l'autorité de protection de l'adulte peut la priver de la faculté d'accéder à certains éléments de son patrimoine.
⁴	...458

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 395 - 1 Lorsque l'autorité de protection de l'adulte institue une curatelle de représentation ayant pour objet la gestion du patrimoine, elle détermine les biens sur lesquels portent les pouvoirs du curateur. Elle peut soumettre à la gestion tout ou partie des revenus ou de la fortune, ou l'ensemble des biens.
¹	Lorsque l'autorité de protection de l'adulte institue une curatelle de représentation ayant pour objet la gestion du patrimoine, elle détermine les biens sur lesquels portent les pouvoirs du curateur. Elle peut soumettre à la gestion tout ou partie des revenus ou de la fortune, ou l'ensemble des biens.
²	À moins que l'autorité de protection de l'adulte n'en décide autrement, les pouvoirs de gestion du curateur s'étendent à l'épargne constituée sur la base des revenus et du produit de la fortune gérée.
³	Sans limiter l'exercice des droits civils de la personne concernée, l'autorité de protection de l'adulte peut la priver de la faculté d'accéder à certains éléments de son patrimoine.
⁴	...458

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 395 - 1 Lorsque l'autorité de protection de l'adulte institue une curatelle de représentation ayant pour objet la gestion du patrimoine, elle détermine les biens sur lesquels portent les pouvoirs du curateur. Elle peut soumettre à la gestion tout ou partie des revenus ou de la fortune, ou l'ensemble des biens.
¹	Lorsque l'autorité de protection de l'adulte institue une curatelle de représentation ayant pour objet la gestion du patrimoine, elle détermine les biens sur lesquels portent les pouvoirs du curateur. Elle peut soumettre à la gestion tout ou partie des revenus ou de la fortune, ou l'ensemble des biens.
²	À moins que l'autorité de protection de l'adulte n'en décide autrement, les pouvoirs de gestion du curateur s'étendent à l'épargne constituée sur la base des revenus et du produit de la fortune gérée.
³	Sans limiter l'exercice des droits civils de la personne concernée, l'autorité de protection de l'adulte peut la priver de la faculté d'accéder à certains éléments de son patrimoine.
⁴	...458

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.