Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1P.785/2005 /viz
Arrêt du 11 avril 2006
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.
Parties
les époux A.________,
B.________,
recourants,
tous représentés par Me Benoît Bovay, avocat,
contre
D.________ et E.________,
intimés,
Municipalité de Buchillon, 1164 Buchillon,
représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.
Objet
permis de construire,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 31 octobre 2005.
Faits:
A.
B.________ est propriétaire des parcelles n° 353 (1202 m2) et n° 162 (1051 m2) du registre foncier de Buchillon (VD), sises en zone à bâtir. Ces parcelles résultent d'un fractionnement (division de parcelle) survenu en 1979, alors qu'elles étaient la propriété de C.________, père de B.________. Sur la parcelle n° 162 se trouvent une habitation et un garage, d'une surface totale de 220 m2. En 1980, la Municipalité de Buchillon (ci-après: la municipalité) avait expliqué à C.________ que les constructions édifiées sur la parcelle n° 162 devaient disposer d'une surface de 1532 m2 pour respecter le coefficient d'occupation du sol et lui avait demandé d'intervenir auprès du registre foncier pour "régulariser le statut de la parcelle". Estimant qu'elle ne disposait d'aucun moyen pour imposer une correction de limite, la municipalité n'a pas entrepris d'autres démarches.
B.
Le 14 juin 2004, les époux A.________, promettant-acquéreurs de la parcelle n° 353, ont déposé une demande d'autorisation de construire sur ce bien-fonds une maison individuelle de 109 m2. E.________ et D.________ ont formé opposition contre ce projet, en invoquant notamment l'irrégularité du fractionnement effectué en 1979. Par décision du 8 mars 2005, la municipalité a levé cette opposition et a délivré l'autorisation de construire sollicitée. Elle a considéré que le fractionnement était "conforme", dans la mesure où il était antérieur à un changement de la législation applicable.
C.
E.________ et D.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud, qui a partiellement admis le recours par arrêt du 31 octobre 2005. En substance, le Tribunal a considéré qu'au moment du fractionnement, le règlement communal imposait d'attribuer une surface de 1532 m2 à la parcelle n° 162 et que, dans la mesure où cette surface n'était en réalité que de 1051 m2, il convenait de reporter l'insuffisance de surface de 481 m2 sur la parcelle n° 353 et de prendre en compte une surface de 721 m2 (1202 - 481) pour déterminer le coefficient d'occupation du sol de celle-ci. Compte tenu du fait que le coefficient maximal prévu par le règlement communal était de 1/8, le projet litigieux (109 m2) dépas- sait la limite (721 m2 x 1/8 = 90.1 m2) et ne pouvait être autorisé. Le Tribunal a également considéré que B.________, qui connaissait cette situation, ne pouvait pas se prévaloir de sa bonne foi.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, B.________ et les époux A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Ils invoquent une violation de la garantie de la propriété (art. 26
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet. |
|
1 | Das Eigentum ist gewährleistet. |
2 | Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités).
En vertu de l'art. 34 al. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
|
1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
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1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
2.
Invoquant la garantie de la propriété (art. 26
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet. |
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1 | Das Eigentum ist gewährleistet. |
2 | Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt. |
2.1 Dès lors qu'elle constitue un droit fondamental, la propriété ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'art. 36
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
|
1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
2.2 Les indices d'utilisation du sol (coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol) ne constituent en principe pas une restriction grave à la propriété (ATF 104 Ia 328 consid. 4 p. 331 s.). Il suffit dès lors d'une base légale au sens matériel, que le Tribunal fédéral examinera uniquement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 130 I 360 consid. 14.2 p. 362; 129 I 173 consid. 2.2 p. 177; 126 I 213 consid. 3a p. 218; pour la définition de l'arbitraire, cf. art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
2.2.1 S'il est vrai que le Tribunal administratif mentionne l'art. 83 LATC dans ses considérants, il ne fonde pas son raisonnement sur cette disposition; il précise d'ailleurs que les règles permettant d'interdire un fractionnement qui rendrait une construction non réglementaire - à savoir l'art. 32 de l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du territoire (aLCAT), repris par l'art. 83 LATC - n'étaient pas applicables lors du fractionnement de la parcelle n° 162, en 1979. De plus, contrairement aux allégations des recourants, l'autorité cantonale n'a pas sanctionné ce fractionnement, mais a seulement déterminé le coefficient maximal d'occupation du sol de la parcelle n° 353. Dans ces conditions, les recourants ne sauraient être suivis lorsqu'ils se plaignent d'une application rétroactive de l'art. 83 LATC, qui est étranger à l'objet du présent litige et qui n'a pas été appliqué par l'autorité attaquée.
2.2.2 En l'occurrence, c'est sur les dispositions en vigueur au moment du fractionnement que le Tribunal administratif s'est fondé, à savoir sur les art. 17 et 58 du Règlement communal du 24 novembre 1971 sur le plan d'extension et la police des constructions (approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 10 mars 1972; ci-après: aRPE). Ce règlement est une loi au sens matériel et constitue ainsi une base légale suffisante. Au surplus, il y a lieu de relever que le contenu de ces dispositions a été repris par les art. 20 et 54 de l'actuel règlement d'affectation communal adopté par le Conseil d'Etat du canton de Vaud les 28 mars 1990 et 25 septembre 1992.
Aux termes de l'art. 17 aRPE, la surface bâtie ne peut excéder le 1/8 de la surface totale de la parcelle. Quant à l'art. 58 aRPE, il prévoit qu'un changement de limites survenu après l'entrée en vigueur du règlement n'entraîne pas d'augmentation de cette proportion. Le Tribunal administratif a considéré sur la base de ces dispositions que l'insuffisance de surface de 481 m2 constatée sur la parcelle n° 162 devait être reportée sur la parcelle n° 353. Cette façon de procéder est conforme aux dispositions réglementaires précitées et correspond d'ailleurs à la pratique cantonale, au demeurant antérieure au fractionnement survenu en 1979, selon laquelle il y a lieu dans un tel cas de prendre en compte le contour antérieur du fonds et les ouvrages qui s'y trouvent implantés (cf. RDAF 1977 p. 188; JEAN-LUC MARTI, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 167). Dès lors que la base légale n'a pas été appliquée de manière arbitraire, le principe de la légalité est respecté.
2.3 La condition de l'art. 36 al. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
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1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
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1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
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1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
3.
Les recourants reprochent également à l'autorité attaquée d'avoir violé le principe de la bonne foi (art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
3.1 Découlant directement de l'art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées).
3.2 En l'espèce, la municipalité a écrit le 7 novembre 1980 à l'ancien propriétaire de la parcelle n° 162 pour lui expliquer que les constructions qui y étaient édifiées devaient disposer d'une surface de 1532 m2 et pour lui demander d'intervenir auprès du registre foncier afin de "régulariser le statut de la parcelle". Depuis, estimant qu'elle ne disposait d'aucun moyen pour imposer une correction de limite, elle s'est abstenue de toute démarche à cet égard. Cette attitude passive concerne uniquement le fractionnement irrégulier, que la municipalité ne pouvait interdire ou corriger faute de base légale; elle ne saurait dès lors constituer un engagement des autorités à ne pas tenir compte du dépassement pour calculer le coefficient d'occupation du sol de la nouvelle parcelle n° 353.
Les recourants se réfèrent par ailleurs à un courrier du 10 janvier 1996, dans lequel la municipalité assurait à B.________ que la parcelle n° 353 était toujours constructible et que "la surface constructible serait calculée à partir de la surface de 1202 m2". Sortie de son contexte, cette phrase pourrait effectivement être comprise comme une promesse de la municipalité d'autoriser sur la parcelle n° 353 une construction de 150,25 m2 (1202 x 1/8) au maximum. Sur le vu du dossier, il est cependant probable que cette assurance a été donnée à la suite d'une procédure de "mensuration numérique" au cours de laquelle la surface de la parcelle a été fixée à 1196 m2 au lieu de 1202 m2 (cf. par exemple la réponse de la municipalité du 23 mars 2005 à l'opposant F.________). Le courrier du 10 janvier 1996 précise d'ailleurs que la surface constructible doit se calculer sur "la même base cadastrale que celle qui a été prise en considération lors de l'élaboration du plan d'affectation et de son règlement".
Cette question peut toutefois demeurer indécise, dans la mesure où une éventuelle promesse effective de la municipalité ne serait de toute façon pas suffisante pour que les recourants puissent se prévaloir de leur droit à la protection de la bonne foi. En effet, ces derniers n'allèguent pas avoir pris, sur la base de cette promesse, des engagements auxquels ils ne pourraient renoncer sans subir de préjudice; au demeurant, rien de tel ne ressort du dossier. Les conditions du droit à la protection de la bonne foi ne sont donc pas réunies, de sorte que ce grief doit également être rejeté.
4.
Invoquant toujours l'art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
pas qu'ils aient accepté cette situation et leur intervention contre un projet de construction soulevant concrètement le problème des surfaces constructibles ne saurait être qualifiée d'abusive. Ce moyen doit donc également être rejeté.
5.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la présente procédure (art. 153
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties, à la Municipalité de Buchillon et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 11 avril 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: