Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2P.198/2006 /zga

Urteil vom 9. Mai 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Häberli.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher Marcus Sartorius,

gegen

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern, Rathausgasse 1, 3011 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern.

Gegenstand
Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV (Berufsausübungsbewilligung als Heilpraktiker),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 3. Juli 2006.

Sachverhalt:
A.
Das am 2. Dezember 1984 erlassene Gesundheitsgesetz des Kantons Bern (GesG) sah zunächst eine generelle Bewilligungspflicht für die Berufe des Gesundheitswesens vor. Diese galt sowohl für die eigentlichen Medizinalberufe gemäss Art. 25 GesG (Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker und Hebammen) als auch für die "anderen Berufe des Gesundheitswesens", welche in Art. 38 Abs. 1 GesG aufgezählt wurden (Art. 14 GesG in seiner ursprünglichen Fassung). Tätigkeiten, für welche das Gesetz keine Bewilligung vorsah, durften grundsätzlich nicht selbständig ausgeübt werden (vgl. Entscheid des Berner Verwaltungsgerichts vom 9. November 1992, in: BVR 1993 S. 410, E. 6).
B.
Die am 1. Januar 2002 in Kraft getretene Änderung des Gesundheitsgesetzes unterstellt neu nur noch jene Tätigkeiten des Gesundheitswesens der Bewilligungspflicht, "für die aus Gründen der Qualitätssicherung für den Gesundheitsschutz erhöhte Anforderungen gestellt werden müssen" (Art. 15 Abs. 1 GesG in der Fassung vom 6. Februar 2001). Dabei ist es Sache des Regierungsrats, die einzelnen bewilligungspflichtigen Tätigkeiten zu bezeichnen (Art. 15 Abs. 2 GesG in der Fassung vom 6. Februar 2001). Dieser hat am 24. Oktober 2001 die Verordnung über die beruflichen Tätigkeiten im Gesundheitswesen (Gesundheitsverordnung; GesV) erlassen, welche insbesondere auch die Tätigkeit des Heilpraktikers der Bewilligungspflicht unterstellt (Art. 2 lit. q GesV).
C.
X.________ ist offenbar bereits seit dem Jahr 1989 in A.________ als Heilpraktiker mit eigener Praxis tätig. Am 6. Februar 2004 ersuchte er - auf behördliche Aufforderung hin - um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung. Weil er den Nachweis einer genügenden Fachausbildung nicht zu erbringen vermochte, wurde sein Gesuch vom Berner Kantonsarztamt abgewiesen (Verfügung vom 8. Juni 2005). Gegen diesen Entscheid beschwerte sich X.________ erfolglos bei der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (Entscheid vom 10. Januar 2006) und anschliessend beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Urteil vom 3. Juli 2006).
D.
Am 2. August 2006 hat X.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die kantonale Gesundheits- und Fürsorgedirektion anzuweisen, ihm die Berufsausübungsbewilligung als Heilpraktiker zu erteilen. Er rügt insbesondere eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV).
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während sich die Gesundheits- und Fürsorgedirektion nicht hat vernehmen lassen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Auf das vorliegende Verfahren findet noch das bis Ende 2006 geltende Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) Anwendung (vgl. Art. 132 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen
1    Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bun­desgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
2    ...109
3    Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943110 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984111 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.112
4    Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.113
des am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]).
1.2 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf kantonales Recht stützt und gegen den auf Bundesebene deshalb nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen
1    Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bun­desgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
2    ...109
3    Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943110 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984111 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.112
4    Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.113
und Art. 87
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen
1    Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bun­desgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
2    ...109
3    Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943110 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984111 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.112
4    Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.113
in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen
1    Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bun­desgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
2    ...109
3    Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943110 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984111 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.112
4    Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.113
OG). Als in seiner Wirtschaftsfreiheit betroffener (vgl. E. 2) abgewiesener Gesuchsteller ist der Beschwerdeführer zu diesem Rechtsmittel legitimiert (vgl. Art. 88
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen
1    Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bun­desgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
2    ...109
3    Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943110 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984111 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.112
4    Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.113
OG).
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sein sollen (Art. 90 Abs. 1 lit. b
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen
1    Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bun­desgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
2    ...109
3    Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943110 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984111 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.112
4    Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.113
OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit Hinweisen). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht genügt und sich in appellatorischer Kritik erschöpft, ist auf sie nicht einzugehen.
1.4 Nicht einzutreten ist auf die staatsrechtliche Beschwerde ferner insoweit, als der Beschwerdeführer - über die Aufhebung des angefochtenen Entscheids hinausgehend - verlangt, die kantonalen Behörden seien anzuweisen, ihm die Berufsausübungsbewilligung als Heilpraktiker zu erteilen. Gegenstand des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht bildete lediglich die Frage der genügenden Fachausbildung des Beschwerdeführers. Die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung (vgl. insb. Art. 15b GesG) wurden damit nicht abschliessend beurteilt, weshalb eine Bewilligungserteilung unmittelbar gestützt auf eine allfällige Gutheissung der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde nicht in Frage kommen kann.
2.
Der Beschwerdeführer kann sich für seine selbständige Tätigkeit als Heilpraktiker auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV) berufen, welche insbesondere auch den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung garantiert. Dabei steht ausser Frage, dass die kantonalen Behörden die Zulassung zur Berufsausübung im (öffentlichen) Interesse des Gesundheitsschutzes von der beruflichen Eignung des Bewerbers abhängig machen dürfen. Das aus der Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung resultierende Berufsverbot stellt für den Beschwerdeführer, der offenbar seine Praxis in A.________ seit dem Jahre 1989 führt, einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Darum ist hier frei zu prüfen, ob es - wie in der Beschwerdeschrift geltend gemacht - an einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die Bewilligungsverweigerung fehlt, auch wenn das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung des kantonalen Rechts ansonsten nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots beurteilt (vgl. BGE 123 I 313 E. 2b S. 317). Unabhängig von der Schwere des Eingriffs prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, ob bezüglich einer bestimmten Massnahme das öffentliche Interesse gegeben und der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit gewahrt ist (BGE 124 I 80 E. 2c S. 81 f.).
3.
Der Beschwerdeführer wendet sich nicht gegen die Bewilligungspflicht als solche; er beanstandet lediglich in verschiedener Hinsicht die Regelung der fachlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung als Heilpraktiker bzw. das angebliche Fehlen einer Übergangsbestimmung.
3.1 Das Gesundheitsgesetz verlangt als Voraussetzung für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung unter anderem einen anerkannten Fähigkeitsausweis (Art. 15b Abs. 1 lit. a GesG). Zuständig zum Erlass der Ausführungsbestimmungen hinsichtlich der Zulassung zu den Tätigkeiten des Gesundheitswesens ist der Regierungsrat (Art. 21 Abs. 1 GesG). Dieser hat in der Gesundheitsverordnung näher geregelt, welche Fachausweise für die Ausübung der einzelnen Berufe vorausgesetzt werden.
3.1.1 Als Arzt, Zahnarzt und Apotheker werden nur Inhaber eines einschlägigen eidgenössischen Diploms zur Berufsausübung zugelassen (vgl. Art. 16, Art. 18 und Art. 20 GesV). Im Bereich der kantonal geregelten, etablierten Berufe des Gesundheitswesens (Chiropraktoren, Physiotherapeuten, Ergotherapeuten, Hebammen, Pflegefachleute, Rettungssanitäter, Ernährungsberater, Dentalhygieniker) wird der Besitz eines Diploms vorausgesetzt, welches gestützt auf die interkantonale Vereinbarung vom 18. Februar 1993 über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen anerkannt ist (vgl. Art. 22, Art. 26, Art. 28, Art. 30, Art. 32, Art. 40, Art. 42 und Art. 46 GesV).
3.1.2 Für die Berufe der Komplementärmedizin - einschliesslich der Tätigkeit als Heilpraktiker - gibt es keine bundesrechtlich oder interkantonal normierten Fachausweise und keine einheitlich geregelten Lehrgänge. So ist denn auch keine klare Definition der Tätigkeit des (Natur-)Heilpraktikers ersichtlich; diese scheint eine grosse Vielfalt von unterschiedlichen Behandlungsmethoden zu umfassen (vgl. Art. 47 GesV; vgl. auch Max Künzi, Komplementärmedizin und Gesundheitsrecht, Basel 1996, S. 4 ff.). Die Ausbildung erfolgt überwiegend in privaten Institutionen ohne staatliche Qualitätskontrolle, so dass ein erworbenes Diplom für sich allein keine Gewähr für ausreichende Fachkenntnisse bietet. Deshalb musste der Regierungsrat des Kantons Bern selber bestimmen, welche Ausbildungsinhalte für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung im Bereich der Alternativmedizin erforderlich sind (vgl. neben Art. 48 [Heilpraktiker] auch Art. 50 [Homöopath] und Art. 52 GesV [Akupunkteur]).
3.1.3 Wer als Heilpraktiker zugelassen werden will, muss gemäss Art. 48 GesV über "eine vom Kantonsarztamt anerkannte Ausbildung verfügen" (Abs. 1); diese besteht in der Regel aus einer mindestens dreijährigen Fachausbildung, welche hinreichende Kenntnisse vermittelt in Anatomie, Physiologie, Pathologie, Hygiene, Psychosomatik, Heilkräuterkunde, in System und Gesetzgebung des Gesundheitswesens, Anamnese, Gesprächsführung mit Patienten, klinischen Untersuchungsmethoden, Erkennen und Differentialdiagnose ansteckender Krankheiten gemäss Epidemiengesetzgebung sowie in den Therapieformen der Heilpraktik (Abs. 2). Weiter ist erforderlich, dass der Gesuchsteller mindestens sechs Monate unter fachlicher Aufsicht als Heilpraktiker tätig gewesen ist (Abs. 3). Gemäss der Richtlinie, welche die Gesundheits- und Fürsorgedirektion bzw. das Kantonsarztamt am 31. Oktober 2003 erlassen hat, muss die dreijährige Fachausbildung für Heilpraktiker 1'600 Stunden theoretische und 400 Stunden praktische Fachausbildung umfassen (Art. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 2 lit. a), wobei die qualitativen und quantitativen Anforderungen je Ausbildungsbereich im Anhang 1 zur Richtlinie näher umschrieben werden. Eine Sonderregelung ist für jene Gesuchsteller
vorgesehen, welche ihre Ausbildung - wie der Beschwerdeführer - vor dem 1. Januar 2002 begonnen haben: Sie müssen im Bereich der Heilpraktik lediglich eine theoretische Ausbildung im Umfang von 500 Stunden methodenspezifischer und 350 Stunden schulmedizinischer Ausbildung absolviert haben (Art. 5).
3.1.4 Der Inhalt der für die Bewilligungserteilung erforderlichen Fachausbildung ist mithin im Wesentlichen in der Verordnung des Regierungsrats geregelt; dem Kantonsarztamt als zuständiger Bewilligungsbehörde (vgl. Art. 11 Abs. 1 lit. n GesV) wurde lediglich die Ausarbeitung der Detailfragen überlassen. Letztlich beanstandet der Beschwerdeführer aber nicht die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen ans Kantonsarztamt, sondern rügt die Beteiligung der "Fachkommission natürliche Heilmethoden" an der Ausarbeitung der Ausbildungsanforderungen (vgl. Art. 48 Abs. 4 GesV; vgl. auch die vom Regierungsrat am 24. Oktober 2001 erlassene Verordnung über die Fachkommissionen [FKV]); er stört sich insbesondere am Umstand, dass in der Richtlinie, welche das Amt gestützt auf die Vorarbeiten der Fachkommission erlassen hat, in der Form von Stundenzahlen quantitative Anforderungen an die Ausbildung gestellt werden, ohne dass bereits die Verordnung Entsprechendes vorsieht.
3.1.5 Die Kritik des Beschwerdeführers ist nicht stichhaltig: Indem Art. 48 Abs. 2 GesV eine "mindestens dreijährige Fachausbildung" verlangt, die "hinreichende Kenntnisse" in den aufgezählten Fächern vermittelt, stellt die Verordnung selber sowohl qualitative als auch quantitative Anforderungen an die absolvierte Ausbildung. Es ist allgemein üblich, das quantitative Element über die Anzahl der besuchten Lektionen zu bestimmen. Das Kantonsarztamt, welches aufgrund der vom Beschwerdeführer nicht beanstandeten Delegation zur Detailregelung der für eine Bewilligungserteilung genügenden Ausbildung zuständig ist, durfte deshalb beim Erlass der streitigen Richtlinie je Fach eine minimal erforderliche Stundenzahl für die Ausbildung definieren, ohne von den Vorgaben von Art. 48 Abs. 2 GesV abzuweichen. Insoweit kann weder von einer Verletzung der Delegationsgrundsätze noch von einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage die Rede sein. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, weshalb es unzulässig sein sollte, dass sich das Kantonsarztamt beim Erlass der Richtlinie auf Vorarbeiten der "Fachkommission natürliche Heilmethoden" stützt; deren Mitwirkung bei der Ausarbeitung der einschlägigen Richtlinien und überhaupt bei der Beurteilung von
Fähigkeitsausweisen ist gesetzlich ausdrücklich vorgesehen (Art. 48 Abs. 4 GesV und Art. 1 Abs. 2 lit. a
SR 784.102.1 Verordnung vom 18. November 2020 über die Nutzung des Funkfrequenzspektrums (VNF) - Fernmelde-Konzessionsverordnung
VNF Art. 1 Geltungsbereich - Diese Verordnung gilt für die Nutzung des Funkfrequenzspektrums:
a  auf schweizerischem Territorium und im schweizerischen Luftraum;
b  auf Wasser- und in Luftfahrzeugen, die in amtlichen schweizerischen Regis­tern eingetragen sind, ausserhalb des schweizerischen Territoriums oder Luftraums;
c  zur Übertragung von Informationen vom Territorium eines ausländischen Staates in die Schweiz auf der Grundlage einer internationalen Vereinba­rung;
d  mittels Satelliten in Verbindung mit schweizerischen Nutzungsrechten und Orbitalpositionen.
FKV).
3.2 Unbegründet ist auch die Rüge, es fehle vorliegend an einer genügenden Übergangsregelung:
3.2.1 Einerseits sieht Art. 88 GesV ausdrücklich vor, dass Berufsausübungsbewilligungen, die vor Inkrafttreten der Gesundheitsverordnung ausgestellt wurden, ihre Gültigkeit behalten, soweit die entsprechende Tätigkeit weiterhin bewilligungspflichtig ist. Andererseits hat der Regierungsrat für die neu bewilligungspflichtigen bzw. bewilligungsfähigen Tätigkeiten des Gesundheitswesens Fristen bestimmt, innert derer das Kantonsarztamt und die zuständigen Fachkommissionen die erforderlichen Richtlinien über die genügende Ausbildung auszuarbeiten und die eingereichten Bewilligungsgesuche zu behandeln haben (vgl. Art. 89 GesV). Ferner werden in Art. 5 der erwähnten Richtlinie vom 31. Oktober 2003 die Anforderungen für Gesuchsteller, die ihre Ausbildung vor Inkrafttreten der Gesundheitsverordnung begonnen bzw. absolviert haben, wesentlich erleichtert (vgl. E. 3.1.3 i.f.). Damit haben die kantonalen Behörden die sich übergangsrechtlich stellenden Probleme im Wesentlichen erfasst.
3.2.2 Der Umstand, dass der Fall von Heilpraktikern, die - wie der Beschwerdeführer - bei Inkrafttreten der Gesundheitsverordnung bereits über eine eigene Praxis verfügten, nicht geregelt wurde, stellt kein Versäumnis dar: Bevor am 1. Januar 2002 die Revision des Gesundheitsrechts in Kraft trat, waren (nichtärztliche) Heilpraktiker im Kanton Bern weder ordentlich zur Berufsausübung zugelassen noch geduldet (vgl. Künzi, a.a.O., S. 43; Michael Wicki, Komplementärmedizin im Rahmen des Rechts, Diss. Bern 1998, S. 95 f.). Mithin haben Heilpraktiker, welche - ohne als Schulmediziner über eine Bewilligung zur Behandlung von Patienten zu verfügen - schon früher eine eigene Praxis führten, ihre Tätigkeit illegal ausgeübt. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn das kantonale Recht für derartige Fälle gesetzeswidriger Berufsausübung keine besondere Übergangsregelung vorsieht.
4.
Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid insbesondere die Feststellung der kantonalen Gesundheits- und Fürsorgedirektion geschützt, wonach dem Beschwerdeführer der Nachweis einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Ausbildung nicht gelungen sei. Es hat ausgeführt, der Beschwerdeführer verweise zwar auf den Abschluss eines Heilpraktiker-Studiums an einer Seminar-Schule in München aus dem Jahre 1976, ohne aber Angaben über Inhalt und Umfang der Ausbildung zu machen. Die zusätzlich eingereichten Diplome und Zertifikate beträfen nur zu einem kleinen Teil Ausbildungsinhalte, wie sie von den einschlägigen Bestimmungen für Heilpraktiker verlangt würden; es gehe dabei überwiegend um "Lasertherapie". Letztlich habe der Beschwerdeführer lediglich den Besuch von 98 Stunden methodenspezifischer Ausbildung belegen können.
4.1 Der Beschwerdeführer bestreitet diese Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht. Er macht jedoch geltend, angesichts seiner langjährigen Berufspraxis stehe zum Vornherein ausser Frage, dass er über mehr als bloss hinreichende Fachkenntnisse verfüge. So sei es denn auch nie zu irgendwelchen Beanstandungen seiner Tätigkeit durch die Behörden gekommen. Zudem habe das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid nicht berücksichtigt, dass er seine Ausbildung zu einem Zeitpunkt absolviert habe, in welchem die Anzahl der besuchten Lektionen noch gar nicht erfasst worden sei. Von ihm werde deshalb ein Nachweis verlangt, den er gar nicht erbringen könne.
4.2 Tatsächlich besteht die Besonderheit des vorliegenden Ersuchens um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung darin, dass einerseits die eigentliche Ausbildung des Beschwerdeführers Jahrzehnte zurückliegt und dieser andererseits schon seit längerer Zeit als Heilpraktiker tätig ist.
4.2.1 Allerdings vermag letztere Tatsache unter den gegebenen Umständen den Nachweis einer genügenden Ausbildung nicht zu ersetzen: Die bisherige Tätigkeit des Beschwerdeführers stand im Widerspruch zum geltenden Berner Gesundheitsrecht, welches (nichtärztliche) Heilpraktiker nicht zur selbständigen Berufsausübung zuliess (vgl. E. 3.2.2). Demzufolge unterlag die in der Illegalität verrichtete Tätigkeit des Beschwerdeführers, anders als jene der über eine Berufsausübungsbewilligung verfügenden Fachleute des Gesundheitswesens, keiner behördlichen Überwachung. Insoweit kann aus dem Umstand, dass der Beschwerdeführer den Behörden nie negativ aufgefallen ist, nichts zu seinen Gunsten abgeleitet werden. Allein aus der angerufenen beruflichen Erfahrung des Beschwerdeführers ergeben sich keine objektiven Erkenntnisse über dessen fachliche Qualitäten und die Seriosität seiner Arbeit. Sodann hat der Beschwerdeführer kaum Angaben über die von ihm applizierten Behandlungsmethoden gemacht, so dass sich die Bedeutung seiner beruflichen Erfahrung hinsichtlich der vom kantonalen Gesetzgeber verlangten fachlichen Ausbildung überhaupt nicht einschätzen lässt. Im vorliegenden Zusammenhang unerheblich ist schliesslich die Tatsache, dass der
Beschwerdeführer offenbar von gewissen Krankenkassen als Leistungserbringer akzeptiert worden ist; entsprechende Vereinbarungen können zum Vornherein nur im Bereich der Zusatzversicherungen zur allgemeinen Krankenversicherung getroffen worden sein, in welchem weitgehende Privatautonomie herrscht.
4.2.2 Etwas weniger klar präsentieren sich die Dinge bezüglich des verlangten Nachweises der fachlichen Ausbildung. Es ist anzunehmen, dass die vom Beschwerdeführer in den 70-er Jahren absolvierte Ausbildung anders strukturiert war als eine entsprechende Ausbildung in der heutigen Zeit. Diesem Umstand tragen die deutlich herabgesetzten Anforderungen an eine vor dem 1. Januar 2002 begonnene Ausbildung an sich ausreichend Rechnung. Allerdings ist denkbar, dass - wie der Beschwerdeführer vorbringt - damals keine detaillierten Aufzeichnungen darüber gemacht wurden, während wievielen Stunden in den einzelnen Fächern unterrichtet wurde. Gegebenenfalls vermöchte der Beschwerdeführer den von ihm verlangten Nachweis nicht ohne weiteres zu erbringen, wobei diesem Umstand bei der Beurteilung seines Gesuchs um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung Rechnung zu tragen wäre. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, das Erfüllen der Bewilligungsvoraussetzungen sei allein nach der heutigen Rechtslage zu beurteilen, greift insoweit zu kurz.
4.2.3 Wie ein rechtsgenüglicher Nachweis der absolvierten Fachausbildung aussehen müsste, falls der Beschwerdeführer tatsächlich nie über detaillierte Belege für die Anzahl Unterrichtsstunden je Fach verfügt haben sollte, braucht hier jedoch nicht abschliessend beurteilt zu werden. Der Beschwerdeführer hat sich während des ganzen Verfahrens nie bemüht, irgendwelche inhaltlichen Angaben zu seiner Ausbildung zu machen, obschon von allem Anfang an klar war, dass dieser Punkt für die Bewilligungserteilung im Vordergrund stand. Selbst wenn ihm tatsächlich keine Dokumente zur Verfügung gestanden haben sollten, mit denen er konkrete Stundenzahlen zu belegen vermochte (und er heute auch keine solchen mehr beschaffen könnte), hätte er die Behörden zumindest darüber informieren müssen, in welchen Fächern er Unterricht genossen hat, wobei er die Anzahl der besuchten Lektionen grob hätte schätzen können. Statt dessen hat sich der Beschwerdeführer darauf beschränkt, in allgemeiner Art und Weise auf seine langjährige Berufstätigkeit hinzuweisen. Er durfte sich jedoch nicht darauf verlassen, dass ihm das (Weiter-)Führen seiner Praxis allein deswegen bewilligt würde, weil er diese schon bisher (illegal) betrieben hatte. Nach dem Gesagten hat der
Beschwerdeführer die Beweislosigkeit bezüglich seiner fachlichen Ausbildung primär selber zu verantworten und kann sich deshalb zum Vornherein nicht auf einen allfälligen Beweisnotstand berufen.
5.
Der Beschwerdeführer macht geltend, unter den gegebenen Umständen sei die Bewilligungsverweigerung unverhältnismässig. Zu Unrecht: Die Heilpraktiker sind zur "Vorbeugung, Feststellung und Behandlung von Krankheiten, Verletzungen und anderen gesundheitlichen Störungen" zugelassen (Art. 47 GesV). Mit Blick auf den Gesundheitsschutz ihrer Patienten ist es deshalb unabdingbar, dass sie über genügende Fachkenntnisse verfügen. Der Beschwerdeführer hat den entsprechenden Nachweis nicht zu erbringen vermocht, wobei - obschon er bereits jahrelang als Heilpraktiker tätig war - über seine Fachkenntnisse kaum Konkretes bekannt ist. Irrelevant sind diesbezüglich die verschiedenen absolvierten Zusatzausbildungen, weil sie unbestrittenermassen fast ausnahmslos andere Kenntnisse betrafen als die gemäss Art. 48 Abs. 2 GesV zur erforderlichen Fachausbildung gehörenden. Zwar wird es den Beschwerdeführer hart treffen, wenn er die bestehende Praxis mangels Bewilligung nicht weiterführen kann; dieser Umstand kann indessen nicht ausschlaggebend sein, zumal der Beschwerdeführer die betreffende Praxis ohne Bewilligung in der Illegalität betrieben hat. Im Übrigen führt die Bewilligungsverweigerung beim Beschwerdeführer offenbar nicht zu einem gänzlichen
Berufsverbot, kann dieser doch gemäss den unbestrittenen Ausführungen im angefochtenen Entscheid einen Teil jener Leistungen, die er schon bis anhin angeboten hat, künftig weiterhin erbringen, weil sie nicht unter die bewilligungspflichtigen Tätigkeiten fallen. Unter diesen Umständen ist die Verhältnismässigkeit der Bewilligungsverweigerung nicht zu beanstanden.
6.
Ferner beruft sich der Beschwerdeführer auf das Gebot von Treu und Glauben (Art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
BV); weil die Gesundheits- und Fürsorgedirektion seit langem von seiner Tätigkeit Kenntnis gehabt habe, müssten seine "bisherigen Tätigkeiten im Bereich der Heilpraktik als bewilligt" gelten. Gemäss den Feststellungen des Verwaltungsgerichts bestehen indessen keine Hinweise darauf, dass die Behörden von der illegalen Tätigkeit des Beschwerdeführers wussten. Nachdem dieser die entsprechende Sachverhaltsfeststellung nicht substantiiert als verfassungswidrig beanstandet, fehlt es bereits an der Grundlage für die Annahme einer allfälligen schützenswerten Vertrauensposition. Schliesslich ist weder ersichtlich noch rechtsgenüglich dargetan, inwiefern die Bewilligungsverweigerung in wohlerworbene Rechte des Beschwerdeführers und mithin in die Eigentumsgarantie (Art. 26
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 26 Eigentumsgarantie
1    Das Eigentum ist gewährleistet.
2    Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkom­men, werden voll entschädigt.
BV) eingreifen könnte.
7.
Mithin ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer auferlegt (Art. 156 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 26 Eigentumsgarantie
1    Das Eigentum ist gewährleistet.
2    Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkom­men, werden voll entschädigt.
in Verbindung mit Art. 153
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 26 Eigentumsgarantie
1    Das Eigentum ist gewährleistet.
2    Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkom­men, werden voll entschädigt.
und Art. 153a
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 26 Eigentumsgarantie
1    Das Eigentum ist gewährleistet.
2    Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkom­men, werden voll entschädigt.
OG). Parteientschädigung ist keine auszurichten (vgl. Art. 159
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 26 Eigentumsgarantie
1    Das Eigentum ist gewährleistet.
2    Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkom­men, werden voll entschädigt.
OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gesundheits- und Fürsorgedirektion und dem Verwaltungsgericht (Verwaltungsrechtliche Abteilung) des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Mai 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Entscheid : 2P.198/2006
Datum : 09. Mai 2007
Publiziert : 06. Juni 2007
Gericht : Bundesgericht
Status : Unpubliziert
Sachgebiet : Grundrecht
Regeste : Art. 27 BV (Berufsausübungsbewilligung als Heilpraktiker)


Gesetzesregister
BGG: 132
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen
1    Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bun­desgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
2    ...109
3    Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943110 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984111 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.112
4    Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundes­richterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.113
BV: 9 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
26 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 26 Eigentumsgarantie
1    Das Eigentum ist gewährleistet.
2    Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkom­men, werden voll entschädigt.
27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
FKV: 1
SR 784.102.1 Verordnung vom 18. November 2020 über die Nutzung des Funkfrequenzspektrums (VNF) - Fernmelde-Konzessionsverordnung
VNF Art. 1 Geltungsbereich - Diese Verordnung gilt für die Nutzung des Funkfrequenzspektrums:
a  auf schweizerischem Territorium und im schweizerischen Luftraum;
b  auf Wasser- und in Luftfahrzeugen, die in amtlichen schweizerischen Regis­tern eingetragen sind, ausserhalb des schweizerischen Territoriums oder Luftraums;
c  zur Übertragung von Informationen vom Territorium eines ausländischen Staates in die Schweiz auf der Grundlage einer internationalen Vereinba­rung;
d  mittels Satelliten in Verbindung mit schweizerischen Nutzungsrechten und Orbitalpositionen.
OG: 84  86  87  88  90  153  153a  156  159
BGE Register
110-IA-1 • 119-IA-197 • 123-I-313 • 124-I-80
Weitere Urteile ab 2000
2P.198/2006
Stichwortregister
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BVR
1993 S.410