2A.151/2001 - 2002-04-09 - Bürgerrecht und Ausländerrecht - 2A.151/2001 {T 0/2} IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C

2A.151/2001
{T 0/2}

IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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9 avril 2002

Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Hungerbühler, Müller, Yersin et Merkli.
Greffière: Mme Dupraz.

Statuant sur le recours de droit administratif
formé par

R.________, représenté par le Service d'Aide Juridique aux
Exilé-e-s, rue du Moutier 50, à Vallorbe,

contre

la décision prise le 15 mars 2001 par le Département fédéral
de justice et police;

(interdiction de sortir
d'un centre d'enregistrement de requérants d'asile)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Ressortissant yougoslave né le 24 août 1977,
R.________ s'est présenté le 5 février 2001 au Centre d'en-
registrement de X.________ et a déposé une demande d'asile.
Il a ensuite été placé dans ce centre d'enregistrement.

Les requérants d'asile placés dans un centre d'enre-
gistrement ont besoin d'une autorisation de sortie octroyée
par le personnel chaque fois qu'ils veulent quitter leur lo-
gement. Le 19 février 2001 au matin, R.________ voulait sor-
tir. Cependant, le personnel en faction à l'entrée du centre
d'enregistrement précité ne lui a pas accordé d'autorisation
de sortie, parce qu'il était convoqué l'après-midi même pour
se voir notifier son attribution à un canton.

Le 21 février 2001, après que R.________ eut défi-
nitivement quitté le centre d'enregistrement susmentionné, le
Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s à Vallorbe, agissant
pour le prénommé, a adressé au Département fédéral de justice
et police (ci-après: le Département fédéral) une requête in-
titulée recours administratif, tendant à l'annulation de la
décision attaquée, c'est-à-dire de l'interdiction de quitter
le Centre d'enregistrement de X.________ le 19 février 2001.

Par lettre du 15 mars 2001, le Département fédéral a
fait savoir à R.________ que son cas n'était pas régi par la
loi fédérale sur la procédure administrative; il s'agissait,
en effet, d'une procédure de première instance dans une af-
faire administrative dont la nature exigeait qu'elle fût
tranchée sur-le-champ par décision immédiatement exécutoire,
au sens de l'art. 3 lettre f PA. Le Département fédéral s'est
cependant déclaré prêt à examiner la requête susmentionnée
sous l'angle de la dénonciation conformément à l'art. 71 PA,
tout en précisant que le dénonciateur n'avait aucun des
droits reconnus à la partie.

B.- Par recours de droit administratif du 26 mars
2001, R.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de
dépens, d'annuler la décision du Département fédéral du 15
mars 2001. Il requiert l'assistance judiciaire.

Le Département fédéral conclut à l'irrecevabilité du
recours.

Considérant en droit :

1.- a) Le recourant qualifie de décision incidente
la lettre du Département fédéral du 15 mars 2001. Le Départe-
ment fédéral doute qu'il s'agisse formellement d'une décision
incidente dans une procédure de dénonciation; mais, à suppo-
ser que tel soit le cas, comme le recours de droit adminis-
tratif n'est pas recevable contre la décision mettant fin à
la procédure de dénonciation, il ne l'est pas non plus contre
la décision incidente, selon l'art. 101 lettre a OJ.

En considérant comme une simple dénonciation la re-
quête précitée tendant à interjeter formellement recours, le
Département fédéral a pris une décision de non-entrée en ma-
tière en ce qui concerne le recours administratif; il existe
donc une décision mettant un terme à la procédure de recours
au sens des art. 44 ss PA. Cette décision porte sur une ma-
tière régie par le droit public fédéral et elle a pour objet
(du point de vue procédural) des droits et obligations du re-
courant. Ainsi, elle constitue en tant que décision de procé-
dure, une décision au sens de l'art. 5 PA, à l'encontre de
laquelle la voie du recours de droit administratif est ouver-
te selon l'art. 97 OJ.

b) En outre, la recevabilité du recours de droit ad-
ministratif est soumise à la condition que cette voie de
droit ne soit exclue ni par la loi fédérale d'organisation
judiciaire ni par une loi spéciale. L'art. 100 al. 1 lettre b
OJ déclare le recours de droit administratif irrecevable en
matière de police des étrangers, en particulier dans le do-
maine du droit d'asile, contre les décisions sur l'octroi ou
le refus de l'asile (ch. 2), contre le renvoi (ch. 4) et con-
tre les décisions concernant l'admission provisoire des
étrangers (ch. 5). Le contrôle de la liberté de mouvement des
requérants d'asile dans les centres d'enregistrement ne tombe
sous aucun de ces motifs d'irrecevabilité. En outre, la loi
sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31) ne contient pas
non plus de motif d'exclusion à ce sujet. Pour autant que la
Commission suisse de recours en matière d'asile ne soit pas
compétente, le Département fédéral statue définitivement,
sous réserve du recours de droit administratif au Tribunal
fédéral (art. 105 al. 4 LAsi); la loi sur l'asile renvoie sur
ce point à la loi fédérale d'organisation judiciaire, qui
précisément n'exclut pas le recours de droit administratif.

c) Enfin, seul a qualité pour former un recours de
droit administratif celui qui est atteint par la décision at-
taquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (art. 103 lettre a OJ).

L'intérêt digne de protection exigé par l'art. 103
lettre a OJ doit en principe être actuel. Comme le recourant
ne séjourne plus dans le Centre d'enregistrement de
X.________, il n'a pas d'intérêt actuel à la solution du li-
tige. Cependant, le séjour des requérants d'asile dans les
centres d'enregistrement est généralement de courte durée; en
outre, comme la question de la forme à respecter, soit de la
procédure à suivre, pour soulever des griefs concernant l'hé-
bergement dans de tels centres se posera vraisemblablement
souvent à l'avenir mais n'est pas encore clarifiée, le Tribu-
nal fédéral ne peut guère être saisi à temps. Dans ces cir-
constances, il se justifie de faire abstraction de l'exigence
d'un intérêt actuel (cf. ATF 125 II 497 consid. 1a/bb p.
499/500 et la jurisprudence citée). Par conséquent, le Tri-
bunal fédéral n'est pas obligé de s'en tenir aux circonstan-
ces concrètes telles qu'elles se présentaient au moment où le
recours a été déposé; dans un pareil cas, il faut au contrai-
re se fonder sur la situation de fait et de droit existant au
moment du jugement et prévisible pour la suite (cf., en ma-
tière de recours de droit public, ATF 126 I 250 consid. 1b in
fine p. 252). Concrètement, dans la présente espèce, il y a
lieu de prendre en considération l'ordonnance du DFJP du 14
mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregistre-
ment (ci-après: l'Ordonnance ou OCEnr; RS 142.311.23) et le
règlement interne des centres d'enregistrement pour requé-
rants d'asile et personnes à protéger (ci-après: le Règle-
ment) édicté par l'Office fédéral des réfugiés (ci-après:
l'Office fédéral), bien que ces deux textes ne soient entrés
en vigueur que le 1er avril 2001 donc après le départ du re-
courant du Centre d'enregistrement de X.________.

d) Par conséquent, le Tribunal fédéral doit entrer
en matière sur le présent recours. Comme le Département fédé-
ral a pris en définitive une décision de non-entrée en matiè-
re, ce recours ne peut porter que sur la question de savoir
si l'autorité intimée aurait dû considérer la requête préci-
tée du 21 février 2001 comme un recours formel, point de vue
que défend apparemment le recourant. Pour répondre à cette
question, il est indispensable d'examiner s'il existe une
voie de droit permettant de faire contrôler les restrictions
imposées à un étranger en rapport avec son séjour dans un
centre d'enregistrement et, le cas échéant, à quelles condi-
tions un tel contrôle est soumis.

2.- a) L'art. 26 al. 1 LAsi prévoit que la Confédé-
ration crée pour les requérants d'asile des centres d'enre-
gistrement dont elle confie la gestion à l'Office fédéral.
Selon l'art. 26 al. 2 LAsi, le centre d'enregistrement re-
cueille les données personnelles du requérant d'asile; en rè-
gle générale, il relève ses empreintes digitales et le photo-
graphie; il peut l'interroger sommairement sur les motifs qui
l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a em-
prunté. L'art. 26 al. 3 LAsi habilite le Département fédéral
à édicter des dispositions relatives aux centres d'enregis-
trement afin d'en assurer le bon fonctionnement et de garan-
tir une procédure rapide.

Les centres d'enregistrement ne sont pas simplement
des bureaux où les requérants d'asile doivent s'annoncer et
participer à des auditions. Il s'agit plutôt de bâtiments
disposant notamment de réfectoires et de dortoirs; les cen-
tres d'enregistrement doivent être de véritables locaux col-
lectifs, comme cela ressort en particulier des débats parle-
mentaires (cf. BO 1997 CN 1226 ss et, avant déjà, BO 1989 CN
1009). Durant les premiers jours suivant le dépôt d'une de-
mande d'asile, les requérants d'asile habitent dans de tels
centres d'enregistrement; ils y sont en fait obligés en
l'absence d'autres possibilités d'hébergement. Normalement,
l'Office fédéral n'a pas besoin de prendre de décision ex-
presse pour assigner formellement au requérant d'asile un
centre d'enregistrement comme lieu d'hébergement. Une telle
compétence d'assignation existe cependant légalement. Elle ne
résulte pas clairement du texte de l'article 26 LAsi, mais
bien de l'art. 28 LAsi qui habilite l'Office fédéral à assi-
gner au requérant d'asile un lieu de séjour, soit un loge-
ment, et à l'héberger le cas échéant dans un logement collec-
tif.

b) Le législateur lui-même n'a pas réglé en détail
les modalités du séjour dans les centres d'enregistrement. Il
a délégué cette compétence au Département fédéral (art. 26
al. 3 LAsi). Le Conseil fédéral a concrétisé ladite compéten-
ce à l'art. 20 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile
relative à la procédure (OA 1; RS 142.311): le Département
fédéral doit réglementer en particulier les heures d'ouvertu-
re, le droit d'accès, les conditions d'entrée et de sortie,
ainsi que la garde des objets appartenant aux requérants
d'asile. C'est sur la base de la délégation précitée que le
Département fédéral a édicté l'Ordonnance qui est entrée en
vigueur le 1er avril 2001. L'art. 1 al. 2 OCEnr dispose que
l'Office fédéral précise, dans un règlement interne (dans la
version allemande: "Hausordnung"), les mesures d'organisation
liées à l'exploitation des logements de la Confédération.
C'est en se fondant sur cet article que l'Office fédéral a
mis le Règlement en vigueur, le 1er avril 2001.

L'Ordonnance contient des dispositions concernant
les heures d'ouverture durant lesquelles les requérants
d'asile et les personnes à protéger peuvent être enregistrés
(art. 2 OCEnr), le repos nocturne (art. 3 OCEnr), la saisie
d'objets et de valeurs patrimoniales (art. 4 OCEnr), le mode
d'hébergement (art. 5 OCEnr), l'obligation pour les personnes
hébergées de participer à l'entretien des locaux (art. 7
OCEnr), les contacts (art. 9 OCEnr) ainsi que l'accès des vi-
siteurs (art. 10 OCEnr). En l'espèce, c'est surtout l'art. 8
OCEnr qui est important. Selon l'art. 8 al. 2 et 3 OCEnr, les
requérants d'asile ne peuvent quitter le logement qu'à des
moments déterminés (en semaine de 9 à 17 heures, le week-end
du vendredi à 9 heures au dimanche à 19 heures). Pour cela,
ils ont besoin d'une autorisation écrite de sortie accordée
par le personnel (art. 8 al. 1 OCEnr). L'autorisation de sor-
tie peut notamment être refusée si la présence du requérant
d'asile est requise dans le cadre de l'examen de sa demande
ou de l'exécution de son renvoi; elle est également refusée
si l'intéressé est tenu de participer à l'entretien des lo-
caux (art. 8 al. 4 OCEnr).

c) La présence dans un centre d'enregistrement aux
conditions précitées (réglementation du déroulement de la
journée, règlement intérieur, interdiction de sortir durant
des périodes bloquées pour tout le monde, exigence d'une au-
torisation pour sortir en dehors de ces périodes) impose au
requérant d'asile des restrictions dans l'organisation de sa
journée. Compte tenu en particulier de la possibilité qu'a le
personnel du centre d'enregistrement de refuser une autorisa-
tion de sortie au requérant d'asile, ce dernier peut subir
une atteinte à son droit fondamental à la liberté personnel-
le, respectivement à la liberté de mouvement. Si le séjour
dans le centre d'enregistrement se limitait à quelques jours,
cette situation ne poserait guère de problème de protection
juridique sérieux. Au départ, le requérant d'asile ne dispose
pas d'un autre logement; de plus, il est normalement prêt à
se tenir à disposition sur place pour de premiers éclaircis-
sements. Le séjour dans un centre d'enregistrement sert sim-
plement, d'après le concept initial, à recueillir des données
personnelles et à effectuer un examen médical; puis le requé-
rant d'asile peut être sommairement interrogé sur les motifs
qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a
emprunté (art. 26 al. 2 LAsi et 19 OA 1). Ensuite intervient
l'attribution à un canton (art. 27 LAsi). En principe, l'au-
dition sur les motifs de la demande d'asile a lieu là-bas et
elle est effectuée par l'autorité cantonale (art. 29 LAsi).
Le législateur prévoyait que le séjour dans un centre d'enre-
gistrement durerait quatre à dix jours (BO 1997 CN 1228),
respectivement deux à cinq jours seulement (BO 1989 CN 1009).

En réalité, les requérants d'asile restent nettement
plus longtemps dans un centre d'enregistrement. Déjà sous
l'empire de la législation antérieure, le séjour moyen dans
le Centre d'enregistrement de Genève atteignait treize jours,
dans quelques cas seulement quatre à cinq jours, mais dans
d'autres deux à trois ou même cinq à six semaines (cf. Philip
Grant/Nicolas Wisard, La liberté personnelle des requérants
d'asile dans les Centres d'enregistrement, in ASYL 1996/3
p. 82). Cela est dû notamment au fait que l'Office fédéral
procède parfois lui-même à l'audition du requérant d'asile
sur les motifs de sa demande (Philip Grant/Nicolas Wisard,
op. cit., loc. cit.). L'Office fédéral règle de toute façon
certains cas sans l'aide des cantons. Il n'attribue pas
l'étranger à un canton et le retient dans le centre d'enre-
gistrement s'il envisage un renvoi préventif au sens de
l'art. 42 LAsi ou une décision de non-entrée en matière; dans
des cas clairs, des requérants d'asile sont même retenus jus-
qu'à ce qu'une décision matérielle d'asile soit prise (cf., à
ce sujet, Ursina Stgier, Rechtsschutzdefizite im Empfangs-
stellenverfahren, in ASYL 2000/3 p. 25 ss). L'étranger ne
peut souvent pas prévoir jusqu'à quel stade de la procédure
il devra rester dans un centre d'enregistrement et s'il sera
attribué, le cas échéant, à un canton; il ne peut guère éva-
luer la durée probable de son séjour dans un tel centre. En
l'espèce, le recourant a été attribué à un canton deux semai-
nes après son admission dans le Centre d'enregistrement de
X.________.

Une protection juridique réglementée peut être né-
cessaire dans des cas particuliers, au moins lorsque le sé-
jour dans un centre d'enregistrement ne reste pas limité à un
court laps de temps (ATF 126 I 250 consid. 2d p. 255; 123 II
402 consid. 4d p. 413; 121 I 87 consid. 1a et 1b p. 90/91;
arrêt 2P.96/2000 du 8 juin 2001, consid. 5c). Il convient dès
lors d'examiner à quelles conditions et de quelle manière le
requérant d'asile doit pouvoir obtenir un contrôle juridique
de sa situation.

3.- a) En droit administratif fédéral, le point de
départ de la protection juridique est la décision. Seule une
décision est sujette à recours (art. 44 PA), étant précisé
qu'un recours aboutit à un contrôle réglementé de l'acte éma-
nant de l'autorité fédérale à laquelle on reproche d'avoir
violé le droit. Sont considérées comme décisions, selon
l'art. 5 al. 1 PA, les mesures prises par les autorités dans
des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et
ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des
droits ou des obligations (lettre a), de constater l'existen-
ce, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations
(lettre b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des deman-
des tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou obligations (lettre c).

La décision a la particularité de toucher, par son
contenu, la situation juridique du destinataire. Vu sa por-
tée, elle doit satisfaire à certaines exigences de forme. En
principe, il faut accorder à l'intéressé le droit d'être en-
tendu au préalable (art. 30 PA). La décision doit revêtir la
forme écrite (art. 34 PA), être désignée comme telle, être
motivée et indiquer les voies de droit (art. 35 PA). Il n'est
pas nécessaire que toute intervention étatique prenne la for-
me d'une décision; sinon, le bon fonctionnement de l'adminis-
tration pourrait en être affecté. Il est souvent indispensa-
ble que les autorités procèdent de façon informelle (cf. Lu-
kas S. Brühwiler-Frésey, Verfügung, Vertrag, Realakt und an-
dere verwaltungsrechtliche Handlungssysteme, Berne 1984,
p. 274 ss; Alexandre Flückiger, L'extension du contrôle juri-
dictionnel des activités de l'administration, Berne 1998,
p. 3; Paul Richli, Zum verfahrens- und prozessrechtlichen
Regelungsdefizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, in PJA
1992 p. 196 ss, p. 200/201).

b) Au début de la procédure, le requérant d'asile ne
dispose pas encore de points de repère propres par rapport au
pays et doit recevoir une large assistance. Pour que ses be-
soins puissent être satisfaits, il faut le rattacher à une
organisation structurée. Certaines des restrictions qu'il
doit supporter sont dues au séjour comme tel dans un centre
d'enregistrement, c'est-à-dire au règlement intérieur ou
d'exploitation prévu pour l'essentiel par l'Ordonnance. Le
requérant d'asile se trouve ainsi dans un rapport de droit
particulier (cf. Alberto Achermann/Christina Hausammann,
Handbuch des Asylrechts, 2e éd., Berne/Stuttgart 1991,
p. 368). Dans de telles conditions, il est impensable d'exi-
ger des décisions formelles pour tous les actes appliquant la
réglementation liée à ce statut. Des décisions formelles et
concrètes sont inutiles, par exemple, pour fixer les heures
des repas ou le menu de chaque repas particulier, pour assi-
gner l'entretien des locaux ou attribuer les dortoirs; même
le respect des heures de visite (art. 10 al. 4 OCEnr) se rè-
gle de manière informelle. Dans cette optique, le personnel
procède par des instructions qui, bien qu'obligatoires, peu-
vent être données de façon informelle. Compte tenu de la si-
tuation inhérente à ce statut spécial, on ne peut parler en
principe d'atteintes particulières aux droits fondamentaux à
propos des circonstances et des tâches, respectivement des
injonctions, quotidiennes les plus diverses; en définitive,
pour autant qu'un véritable besoin de protection juridique
existe, il ne saurait en tout cas pas fonder un droit général
et illimité à la prise de décisions formelles.

Il en va toutefois autrement en ce qui concerne les
ordres du personnel du centre d'enregistrement qui peuvent
porter une atteinte non négligeable à la personnalité et à la
liberté du requérant d'asile. Les autorisations de sortie
(respectivement leur refus) en font partie. Au bout d'un ou
deux jours, une fois que les empreintes digitales et les pho-
tographies ont été prises, les requérants d'asile ont en
principe le droit de quitter le centre d'enregistrement pour
des périodes limitées. Le personnel bien en vue à l'entrée du
centre d'enregistrement accorde l'autorisation en apposant
sur un document un tampon approuvant la sortie. Si l'autori-
sation doit exceptionnellement être refusée selon l'art. 8
al. 4 OCEnr (par exemple, en cas d'audition le jour en ques-
tion), l'apposition du tampon est refusée et le requérant
d'asile est empêché de sortir. En principe, une telle mesure
interviendra dans le court terme et ne sera pas prévisible
longtemps à l'avance. D'après l'organisation prévue par l'Or-
donnance et le Règlement, une autorisation de sortie est né-
cessaire chaque jour. Dans ces circonstances, une véritable
procédure de décision pour chaque sortie en particulier ne
paraît ni indiquée ni praticable; l'opinion du Département
fédéral, selon laquelle les dispositions de la loi fédérale
sur la procédure administrative ne sont pas applicables en
raison de l'art. 3 lettre f PA, part de cette idée.

4.- a) Il s'agit de garantir une protection juridi-
que à partir de cette situation (absence d'une décision cons-
tituant l'objet indispensable d'un recours), sans pour autant
étendre le concept de décision. Le requérant d'asile, qui se
sent atteint de façon excessive dans sa liberté, doit pouvoir
recourir contre des actes particuliers respectivement contre
le comportement général du personnel du centre d'enregistre-
ment. En revanche, il n'y a pas lieu d'admettre systématique-
ment une voie de recours à l'encontre de n'importe quelle at-
teinte. Une telle protection juridique ne s'harmoniserait pas
avec la loi fédérale sur la procédure administrative. L'ou-
verture d'une voie de recours doit rester limitée à des cas
graves.

Pour autant que, concrètement, la violation de la
liberté personnelle soit invoquée, une simple dénonciation -
seule possibilité prise en considération par le Département
fédéral - n'est pas toujours suffisante puisque, dans ce cas,
l'intéressé ne jouit pas des droits reconnus à la partie et
ne peut pas exiger que son affaire soit traitée (art. 71 al.
2 PA; cf. également, au sujet du manque d'efficacité de la
dénonciation, ATF 121 I 87 consid. 1a p. 90). En outre, il
n'est pas admissible de renvoyer à la voie de l'action en
responsabilité de l'Etat le requérant d'asile qui se sent at-
teint dans sa liberté par l'organisation de son séjour dans
un centre d'enregistrement. Une protection juridique de ce
genre, simplement indirecte et a posteriori, ne peut pas suf-
fire et n'est finalement pas dans l'intérêt de la collectivi-
té publique. Il convient au contraire de permettre au requé-
rant d'asile qui estime ses droits fondamentaux gravement lé-
sés de faire valoir ses griefs à l'encontre d'actes étatiques
qui viennent de se produire, durent encore ou sont imminents.

b) La nécessité d'une protection juridique a pour
origine, comme on l'a constaté, l'existence d'un intérêt di-
gne de protection au contrôle d'une intervention étatique
prétendument illicite. En soi et comme on l'a vu plus haut,
l'existence d'un intérêt digne de protection ne doit pas con-
duire à transformer l'action étatique incriminée en une déci-
sion. En revanche, quiconque est à tel point touché par une
intervention étatique qu'il risque d'être atteint de façon
inadmissible dans ses droits fondamentaux doit avoir la pos-
sibilité de demander à l'autorité compétente (de première
instance) une décision attaquable, normalement en constata-
tion (cf. ATF 123 II 402 consid. 4b/aa p. 413; 121 I 87 con-
sid. 1b p. 90/91). D'ailleurs, une telle possibilité existe
déjà dans le droit en vigueur: si le requérant prouve qu'il a
un intérêt digne de protection, l'autorité (compétente) con-
cernée doit entrer en matière sur sa demande en constatation
(art. 25 al. 2 PA). De la sorte, une voie de recours s'ouvre
à l'intéressé contre la décision en cause, que celle-ci soit
constatatoire, formatrice ou même d'irrecevabilité, si l'au-
torité refuse d'entrer en matière.

c) Ainsi, les principes et les dispositions de la
loi fédérale sur la procédure administrative permettent l'ob-
tention d'une décision et rendent possible l'ouverture d'une
voie de droit. Mais ils ne donnent pas assez d'indications
concrètes pour montrer, dans le cas particulier d'un centre
d'enregistrement, comment et à quelles conditions existe cet-
te protection juridique. Comme cela a été exposé ci-dessus,
étant donné les particularités du séjour dans un centre d'en-
registrement, le requérant d'asile doit en principe se sou-
mettre au règlement intérieur et obtempérer aux injonctions
(informelles) du personnel. L'autorité ne doit qu'exception-
nellement libeller par écrit et motiver un ordre qui pourrait
porter sérieusement atteinte aux droits fondamentaux du re-
quérant d'asile, et cela seulement si ce dernier conteste
l'ordre et demande expressément une décision formelle. Dans
l'intérêt de la sécurité du droit en général et d'une bonne
gestion des centres d'enregistrement en particulier, il pa-
raît utile d'établir des règles spéciales afin de concrétiser
cette procédure de décision. La réglementation de ladite pro-
cédure ne devrait nullement émaner du législateur ordinaire
ni même forcément du Conseil fédéral. Il conviendrait d'exa-
miner si, le cas échéant, le Département fédéral lui-même ne
pourrait pas, sur la base de l'art. 26 al. 3 LAsi et dans un
délai raisonnable, édicter une réglementation, respectivement
insérer des règles à ce sujet dans l'Ordonnance. Cette régle-
mentation déterminerait avant tout l'autorité à laquelle
l'intéressé devrait s'adresser pour demander une décision et
celle auprès de laquelle il pourrait déposer un recours. Il
serait opportun d'attribuer la compétence décisionnelle à la
Direction de l'établissement. On pourrait alors concevoir que
l'Office fédéral fonctionne comme instance de recours. La ré-
glementation fixerait concrètement (grâce à une énumération
ou à une clause générale) pour quelles catégories d'ordres,
respectivement à quelles conditions (par exemple, à partir
d'une durée de séjour minimale), le requérant d'asile serait
en droit d'exiger une décision.

d) En l'absence de texte réglementant cette procédu-
re, le recourant n'a pas obtenu de décision formelle sur la
requête susmentionnée lorsqu'elle était d'actualité. Il a
omis de demander une décision formelle à l'Office fédéral, en
se fondant directement sur la loi fédérale sur la procédure
administrative, bien que cela fût envisageable. En tout cas,
la requête précitée n'était pas dirigée contre une décision
formelle. C'est pourquoi le Département fédéral était en
droit de refuser de la traiter comme un recours administratif
et pouvait la considérer comme une simple dénonciation. Dès
lors, le recours de droit administratif tendant à obliger le
Département fédéral à traiter formellement cette requête
n'est pas fondé et doit être rejeté.

e) Les griefs soulevés par le recourant à l'encontre
de son séjour dans le Centre d'enregistrement de X.________
n'ont pas été jugés matériellement. Il n'y a plus d'intérêt
actuel à ce qu'ils soient examinés (cf. consid. 1c ci-des-
sus). Le Tribunal fédéral a renoncé en l'espèce à l'existence
d'un intérêt actuel digne de protection pour pouvoir se pro-
noncer sur des questions de procédure qui, sans cela, n'au-
raient probablement jamais pu être tranchées. Il faut partir
du fait que les requérants d'asile séjournant dans un centre
d'enregistrement auront désormais l'occasion de faire contrô-
ler les conditions essentielles de séjour dans un tel centre,
en particulier la réglementation des sorties sous l'angle de
la liberté personnelle, respectivement de la liberté de mou-
vement. Pour le moment, en l'absence d'une réglementation at-
tribuant une compétence décisionnelle à ce sujet à la Direc-
tion de l'établissement, l'Office fédéral devrait être direc-
tement compétent. Mais, en l'état, il n'y a pas de raison de
transmettre la requête susmentionnée avec toutes les pièces
du dossier audit Office fédéral pour qu'il se prononce con-
crètement a posteriori sur les conditions de séjour du recou-
rant dans le Centre d'enregistrement de X.________, dans le
cadre d'une procédure de décision formelle au sens des
considérants qui précèdent.

5.- Succombant, le recourant n'a pas droit à des dé-
pens (art. 159 al. 1 OJ) et doit en principe supporter les
frais judiciaires (art. 156 al. 1 , 153 et 153a OJ). Il a ce-
pendant demandé l'assistance judiciaire. Le Tribunal fédéral
dispense une partie de payer les frais judiciaires à la dou-
ble condition qu'elle soit dans le besoin et que ses conclu-
sions ne paraissent pas vouées à l'échec (art. 152 al. 1 OJ).
L'indigence semble avérée. Vu la situation procédurale peu
claire en ce qui concerne le problème soulevé dans le re-
cours, on peut considérer que celui-ci n'était pas d'emblée
dénué de chance de succès. Il faut par conséquent admettre la
demande qui consiste exclusivement à dispenser le recourant
de payer les frais judiciaires, puisqu'il n'est pas représen-
té par un avocat (cf. l'art. 152 al. 2 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours.

2. Admet la demande d'assistance judiciaire.

3. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

4. Communique le présent arrêt en copie au représen-
tant du recourant et au Département fédéral de justice et po-
lice.
____________

Lausanne, le 9 avril 2002
DAC/elo

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

La Greffière,

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 3 - Dieses Gesetz findet keine Anwendung auf:
^a	das Verfahren von Behörden im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e, soweit gegen ihre Verfügungen die Beschwerde unmittelbar an eine Bundesbehörde unzulässig ist;
^b	das erstinstanzliche Verfahren der erstmaligen Begründung des Dienstverhältnisses von Bundespersonal, der Beförderung von Bundespersonal, der dienstlichen Anordnungen an das Bundespersonal16 und das Verfahren der Ermächtigung zur Strafverfolgung gegen Bundespersonal;
^c	das erstinstanzliche Verwaltungsstrafverfahren und das gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren;
^d	das Verfahren der Militärstrafrechtspflege einschliesslich der Militärdisziplinarrechtspflege, das Verfahren in militärischen Kommandosachen nach Artikel 37 sowie Verfahren nach den Artikeln 38 und 39 des Militärgesetzes vom 3. Februar 199518,19 ...20;
^dbis	das Verfahren in Sozialversicherungssachen, soweit das Bundesgesetz vom 6. Oktober 200022 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts anwendbar ist;
^e	das Verfahren der Zollveranlagung;
^ebis	...
^f	das erstinstanzliche Verfahren in anderen Verwaltungssachen, wenn deren Natur die Erledigung auf der Stelle durch sofort vollstreckbare Verfügung erfordert.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 71
¹	Jedermann kann jederzeit Tatsachen, die im öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen eine Behörde von Amtes wegen erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen.
²	Der Anzeiger hat nicht die Rechte einer Partei.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 71
¹	Jedermann kann jederzeit Tatsachen, die im öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen eine Behörde von Amtes wegen erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen.
²	Der Anzeiger hat nicht die Rechte einer Partei.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 142.31 Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG) AsylG Art. 26 Vorbereitungsphase - 1 Nach Einreichung des Asylgesuchs beginnt die Vorbereitungsphase. Sie dauert im Dublin-Verfahren höchstens 10 Tage und in den übrigen Verfahren höchstens 21 Tage.
¹	Nach Einreichung des Asylgesuchs beginnt die Vorbereitungsphase. Sie dauert im Dublin-Verfahren höchstens 10 Tage und in den übrigen Verfahren höchstens 21 Tage.
³	Das SEM weist die Asylsuchenden auf ihre Rechte und Pflichten im Asylverfahren hin. Es kann die Asylsuchenden zu ihrer Identität, zum Reiseweg und summarisch zu den Gründen befragen, warum sie ihr Land verlassen haben. Dabei kann das SEM Asylsuchende über einen möglichen gewerbsmässigen Menschenschmuggel befragen. Es klärt mit der asylsuchenden Person ab, ob ihr Asylgesuch hinreichend begründet ist. Sollte dies nicht der Fall sein und zieht die asylsuchende Person ihr Gesuch zurück, so wird dieses formlos abgeschrieben und die Rückreise eingeleitet.
⁴	Der Abgleich der Daten nach Artikel 102abis Absätze 2-3, die Überprüfung der Fingerabdrücke nach Artikel 102ater Absatz 1 sowie die Anfrage zur Aufnahme oder Wiederaufnahme an den zuständigen durch eines der Dublin-Assoziierungsabkommen gebundenen Staat werden während der Vorbereitungsphase vorgenommen.
⁵	Das SEM kann Dritte mit Aufgaben nach Absatz 2 beauftragen. Die beauftragten Dritten unterstehen der gleichen Schweigepflicht wie das Bundespersonal.

SR 142.31 Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG) AsylG Art. 28 Zuweisung eines Aufenthaltsortes und Unterbringung - 1 Das SEM oder die kantonalen Behörden können Asylsuchenden einen Aufenthaltsort zuweisen.
¹	Das SEM oder die kantonalen Behörden können Asylsuchenden einen Aufenthaltsort zuweisen.
²	Sie können Asylsuchenden eine Unterkunft zuweisen, insbesondere sie kollektiv unterbringen. Die Kantone stellen einen geordneten Betrieb sicher; sie können dazu Bestimmungen erlassen und Massnahmen ergreifen.87

SR 142.31 Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG) AsylG Art. 27 - 1 Die Kantone verständigen sich über die Verteilung der Asylsuchenden.
¹	Die Kantone verständigen sich über die Verteilung der Asylsuchenden.
^1bis	Besondere Leistungen, welche Standortkantone von Zentren des Bundes oder Flughafenkantone erbringen, werden bei der Verteilung von Asylsuchenden angemessen berücksichtigt.84
²	Können sich die Kantone nicht einigen, so legt der Bundesrat nach ihrer Anhörung in einer Verordnung die Kriterien für die Verteilung fest.
³	Das SEM weist die Asylsuchenden den Kantonen zu (Zuweisungskantone).85 Es trägt dabei den schützenswerten Interessen der Kantone und der Asylsuchenden Rechnung. Der Zuweisungsentscheid kann nur mit der Begründung angefochten werden, er verletze den Grundsatz der Einheit der Familie.
⁴	Nicht zugewiesen werden Personen, bei denen der Vollzug der Wegweisung angeordnet worden ist und deren Asylentscheid in einem Zentrum des Bundes in Rechtskraft erwachsen ist oder deren Asylgesuch in einem Zentrum des Bundes abgeschrieben wurde.86

SR 142.31 Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG) AsylG Art. 29 Anhörung zu den Asylgründen - 1 Das SEM hört die Asylsuchenden zu den Asylgründen an; die Anhörung erfolgt in den Zentren des Bundes.
¹	Das SEM hört die Asylsuchenden zu den Asylgründen an; die Anhörung erfolgt in den Zentren des Bundes.
^1bis	Es zieht nötigenfalls eine Dolmetscherin oder einen Dolmetscher bei.
²	Die Asylsuchenden können sich zusätzlich auf eigene Kosten von einer Person und einer Dolmetscherin oder einem Dolmetscher ihrer Wahl, die selber nicht Asylsuchende sind, begleiten lassen.
³	Über die Anhörung wird ein Protokoll geführt. Dieses wird von den Beteiligten unterzeichnet.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 30
¹	Die Behörde hört die Parteien an, bevor sie verfügt.
²	Sie braucht die Parteien nicht anzuhören vor:
^a	Zwischenverfügungen, die nicht selbständig durch Beschwerde anfechtbar sind;
^b	Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind;
^c	Verfügungen, in denen die Behörde den Begehren der Parteien voll entspricht;
^d	Vollstreckungsverfügungen;
^e	anderen Verfügungen in einem erstinstanzlichen Verfahren, wenn Gefahr im Verzuge ist, den Parteien die Beschwerde gegen die Verfügung zusteht und ihnen keine andere Bestimmung des Bundesrechts einen Anspruch auf vorgängige Anhörung gewährleistet.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 34
¹	Die Behörde eröffnet Verfügungen den Parteien schriftlich.
^1bis	Mit dem Einverständnis der Partei können Verfügungen elektronisch eröffnet werden. Sie sind mit einer elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201671 über die elektronische Signatur zu versehen. Der Bundesrat regelt:
^a	die zu verwendende Signatur;
^b	das Format der Verfügung und ihrer Beilagen;
^c	die Art und Weise der Übermittlung;
^d	den Zeitpunkt, zu dem die Verfügung als eröffnet gilt.72
²	Zwischenverfügungen kann die Behörde anwesenden Parteien mündlich eröffnen, muss sie aber schriftlich bestätigen, wenn eine Partei dies auf der Stelle verlangt; eine Rechtsmittelfrist beginnt in diesem Fall erst von der schriftlichen Bestätigung an zu laufen.73

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 35
¹	Schriftliche Verfügungen sind, auch wenn die Behörde sie in Briefform eröffnet, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen.
²	Die Rechtsmittelbelehrung muss das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist nennen.
³	Die Behörde kann auf Begründung und Rechtsmittelbelehrung verzichten, wenn sie den Begehren der Parteien voll entspricht und keine Partei eine Begründung verlangt.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 25
¹	Die in der Sache zuständige Behörde kann über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlichrechtlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Feststellungsverfügung treffen.
²	Dem Begehren um eine Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist.
³	Keiner Partei dürfen daraus Nachteile erwachsen, dass sie im berechtigten Vertrauen auf eine Feststellungsverfügung gehandelt hat.