1C_38/2008 - 2008-10-08 - Öffentliches Dienstverhältnis - Forderung aus dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 38/2008 nip

Urteil vom 8. Oktober 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Schoder.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Armin Neiger,

gegen

Gemeinde Höri, Wehntalerstrasse 46, 8181 Höri,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch SwissInterTax AG.

Gegenstand
Forderung aus dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung,
4. Kammer, vom 5. Dezember 2007.

Sachverhalt:

A.
X.________ war seit 1968 als Gemeindearbeiter in der Gemeinde Höri tätig. Per Ende Juli 2000 ging er in Pension.

Bereits im November 1998 forderte X.________ Fr. 271'247.35 von der Gemeinde Höri, weil diese ihre sich aus Art. 35 Abs. 2 der Verordnung über die Entschädigungen der Behörden und Kommissionen sowie über die Amtsstellung und Besoldung der Beamten, Angestellten, Arbeiter und übrigen Bediensteten der politischen Gemeinde Höri vom 14. Februar 1964 (Besoldungsverordnung, BVO) ergebenden Pflichten schlecht erfüllt haben soll und die Leistungen aus der beruflichen Vorsorge deswegen tiefer als erwartet seien. Auf eine im März 2001 von X.________ erhobene Klage gegen die Gemeinde Höri trat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich nicht ein.

In der Folge trat der Gemeinderat Höri auf ein Gesuch von X.________, ihm ab dem 1. August 2000 eine lebenslängliche Altersrente von Fr. 1'451.85 und seiner Ehefrau nach seinem Ableben eine Witwenrente auszurichten, nicht ein. Der Bezirksrat Bülach hiess einen gegen diesen Nichteintretensbeschluss eingereichten Rekurs gut und wies den Gemeinderat Höri an, auf das Gesuch einzutreten und einen materiellen Entscheid zu fällen. Eine dagegen von der Gemeinde Höri erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht ab.

Am 16. Mai 2006 beschloss der Gemeinderat Höri, auf das vorerwähnte Gesuch infolge Verwirkung/Verjährung nicht einzutreten. Mit Beschluss vom 31. Januar 2007 hiess der Bezirksrat Bülach den von X.________ dagegen erhobenen Rekurs teilweise gut und verpflichtete die Gemeinde Höri, diesem ab dem 1. August 2000 eine lebenslängliche Altersrente von monatlich Fr. 870.-- auszurichten. Die Gemeinde Höri führte gegen diesen Beschluss Beschwerde, welche das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 5. Dezember 2007 guthiess und den Beschluss des Bezirksrats aufhob. Als Begründung führte das Verwaltungsgericht Folgendes an: Die Frage, ob der geltend gemachte Anspruch von X.________ bereits verjährt bzw. verwirkt sei, könne offen bleiben, da nicht von einem pflichtwidrigen Verhalten der Gemeinde Höri auszugehen sei. Art. 35 Abs. 2 der kommunalen Besoldungsverordnung lege fest, dass sich die Angestellten, soweit sie nicht der Beamtenversicherungskasse beitreten, bei einer privaten Versicherung mindestens ebenbürtig versichern lassen müssen. X.________ sei bei der BVG-Sammelstiftung der A.________ versichert; diese erbringe Leistungen, die denjenigen der Beamtenversicherungskasse ebenbürtig seien, weshalb eine Verletzung von Art. 35 Abs. 2

der
Besoldungsverordnung durch die Gemeinde auszuschliessen sei. Offen bleiben könne demzufolge die Frage, ob Art. 35 Abs. 2

BVO sich, wie der Beschwerdeführer annimmt, an den Arbeitgeber oder aber an den Arbeitnehmer richtet und ob X.________ für die gewählte Versicherungslösung selber verantwortlich sei.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt X.________ beim Bundesgericht, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben, und die Angelegenheit sei zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

C.
Das Verwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Die Gemeinde Höri beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

Erwägungen:

1.
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts betrifft eine Forderung des Beschwerdeführers gegen die Gemeinde Höri als dessen ehemalige Arbeitgeberin. Sie wird mit einer Verletzung der sich angeblich aus Art. 35 Abs. 2 der kommunalen Besoldungsverordnung ergebenden Pflicht der Arbeitgeberin begründet, dafür zu sorgen, dass der Beschwerdeführer bei einer der Beamtenversicherungskasse ebenbürtigen beruflichen Vorsorge-Einrichtung versichert ist. Es handelt sich dabei um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG.

Der Beschwerdeführer verlangt eine monatliche Rente von Fr. 1'451.85. Unabhängig davon, ob vorliegend Personal- oder Staatshaftungsrecht zur Anwendung gelangt, ist die Streitwertgrenze von Art. 85 Abs. 1 BGG erreicht. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit zulässig.

2.
2.1 Umstritten ist vorliegend die Anwendung von Art. 35 Abs. 2 Satz 1 und 2 der Besoldungsverordnung der Gemeinde Höri. Die Vorschrift lautet:
"Die Angestellten haben der Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenversicherung des Staatspersonals des Kantons Zürich (Beamtenversicherungskasse) beizutreten und die vertraglichen Arbeitnehmerbeiträge zu leisten oder haben sich bei einer privaten Versicherung mindestens ebenbürtig versichern zu lassen. Die Aufstellung des Versicherungsreglementes ist Sache des Gemeinderates."
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Begriff "Ebenbürtigkeit" bedeute, dass die Leistungen der gewählten privaten beruflichen Vorsorgeversicherung mindestens gleich gut oder besser sein müssten. Es würden drei Gutachten im Recht liegen, welche bestätigen, dass die Leistungen der privaten BVG-Stiftung denjenigen der Beamtenversicherungskasse nicht ebenbürtig seien. Entgegen diesen Gutachten gelange das Verwaltungsgericht zur gegenteiligen Annahme. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Willkürverbots bei der Beweiswürdigung und bei der Anwendung des kommunalen Rechts.

2.2 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid aber nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls vertretbar oder gar zutreffender wäre, genügt nicht (BGE 132 I 13 E. 5.1 S. 17, mit Hinweisen).

2.3 In den vom Beschwerdeführer genannten drei Expertisen wird die Vergleichbarkeit der von der Beamtenversicherungskasse angebotenen Vorsorge-Versicherung und derjenigen der privaten BVG-Stiftung geprüft. Im Vordergrund stehen dabei Rechtsfragen, welche das Gericht nicht durch ein Gutachten abzuklären, sondern selber zu beantworten hat. Rechtsgutachten können nicht als Beweismittel dienen. Die Rüge der willkürlichen Beweiswürdigung stösst damit ins Leere.

Im Übrigen wird der in den drei Gutachten vertretene Standpunkt, dass die von der privaten BVG-Stiftung erbrachten Leistungen im Bereich der Altersvorsorge tiefer liegen als die Leistungen der Beamtenversicherungskasse im angefochtenen Urteil nicht in Frage gestellt.

2.4 Die Besoldungsverordnung der Gemeinde Höri verlangt, dass sich diejenigen Arbeitnehmer, welche der Beamtenversicherungskasse nicht beigetreten sind, sich bei einer privaten Versicherung mindestens ebenbürtig versichern lassen. Der Begriff "ebenbürtig" ist weder ein Fachausdruck (terminus technicus) noch besteht dafür eine Legaldefinition. Gemäss allgemeinem Sprachgebrauch bedeutet "ebenbürtig" wenn auch nicht identisch, so doch gleichwertig. Unter Zugrundelegung dieses Begriffsverständnisses muss der bei der Beamtenversicherungskasse nicht angeschlossene Arbeitnehmer bei einer privaten Versicherung gleichwertig versichert sein. In der Besoldungsverordnung wird das Erfordernis der Gleichwertigkeit der privaten Versicherung noch unterstrichen, indem der Arbeitnehmer "mindestens ebenbürtig", d.h. "mindestens gleichwertig" versichert sein muss.

Das Verwaltungsgericht vertritt den Standpunkt, das Erfordernis der Ebenbürtigkeit verlange, dass die Leistungen der privaten BVG-Versicherung (mit Beitragsprimat) und der Beamtenversicherungskasse (mit Leistungsprimat) in ihrem Ausgangspunkt mindestens gleichwertig seien. Die Gleichwertigkeit sei im vorliegenden Fall zu bejahen, da beide Versicherungen die massgeblichen Risiken Alter, Tod und Invalidität abdecken. Nicht erforderlich sei, dass die Leistungen im Zeitpunkt des Eintritts des Versicherungsfalls betragsmässig gleichwertig sind.

Diese Auffassung findet im Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 der Besoldungsverordnung keine Stütze. Auch wäre sie mit Sinn und Zweck der Vorschrift nicht vereinbar. Das Erfordernis der Gleichwertigkeit kann sich nur auf die bei Eintritt des Versicherungsfalles ausgerichteten Leistungen beziehen, da es für den Betroffenen letztlich nur auf diese ankommt. Entgegen dem Standpunkt des Verwaltungsgerichts kann das Erfordernis der Ebenbürtigkeit nicht bereits dadurch als erfüllt betrachtet werden, dass beide Versicherungen (die private BVG-Stiftung und die Beamtenversicherungskasse) die obligatorischen BVG-Leistungen, d.h. die Risiken Alter, Tod und Invalidität (vgl. Art. 1 und 7 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982, BVG; SR 831.40) erbringen, sondern es muss beim Vergleich der Versicherungen grundsätzlich auf die Höhe des Leistungsanspruchs abgestellt werden. Dass mit dem Erfordernis der Ebenbürtigkeit nicht lediglich die Erbringung der obligatorischen BVG-Leistungen gemeint sein kann, ergibt sich daraus, dass die Besoldungsordnung der Gemeinde Höri aus dem Jahr 1964 stammt, während das Bundesgesetz über die berufliche Vorsorge von 1982 datiert. Die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, dass allein schon mit der Erbringung der nach BVG obligatorischen Versicherungsleistungen die Ebenbürtigkeit der privaten BVG-Stiftung mit der Beamtenversicherungskasse bejaht werden muss, ist nicht vertretbar und damit willkürlich.

Im vorliegenden Fall bestehen erhebliche Unterschiede bei der Altersversicherung, somit bei demjenigen Versicherungsrisiko, das am wahrscheinlichsten eintritt. Der Beschwerdeführer macht geltend, diejährliche Altersrente der Beamtenversicherungskasse betrage Fr. 40'770.40, diejenige der privaten BVG-Stiftung dagegen lediglich Fr. 23'348.40. Der Unterschied der Renten von Fr. 17'422.-- (Fr. 1'451.85 monatlich) ist gross, zumal von bescheidenen Lohnverhältnissen des als Gemeindearbeiter tätig gewesenen Beschwerdeführers auszugehen ist. Grund dafür sind die verschiedenen Versicherungssysteme, welche der privaten BVG-Versicherung (Beitragsprimat) und der Beamtenversicherungskasse (Leistungsprimat) zugrunde liegen (vgl. HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, Zürich 2005, Rz. 574 f.). Der Beschwerdeführer erhielt keine anderweitigen Leistungen, die diese Differenz ausgleichen würden. Bei einem summenmässig derart grossen, auf die Versicherungssysteme rückführbaren Unterschied der Versicherungsleistungen im Alter kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer bei der privaten BVG-Versicherung gleichwertig resp. ebenbürtig versichert ist. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist auch im Ergebnis willkürlich.

3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird neu entscheiden und dabei auch Fragen bezüglich der Eigenverantwortlichkeit des Beschwerdeführers und der Verjährung des Schadenersatzanspruchs prüfen müssen.

Ausgangsgemäss sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Gemeinde hat dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 5. Dezember 2007 aufgehoben und die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Die Gemeinde Höri hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Höri und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Oktober 2008

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

Féraud Schoder

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 85 Streitwertgrenzen - 1 In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
¹	In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
^a	auf dem Gebiet der Staatshaftung, wenn der Streitwert weniger als 30 000 Franken beträgt;
^b	auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn der Streitwert weniger als 15 000 Franken beträgt.
²	Erreicht der Streitwert den massgebenden Betrag nach Absatz 1 nicht, so ist die Beschwerde dennoch zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 1 Zweck - 1 Berufliche Vorsorge umfasst alle Massnahmen auf kollektiver Basis, die den älteren Menschen, den Hinterbliebenen und Invaliden beim Eintreten eines Versicherungsfalles (Alter, Tod oder Invalidität) zusammen mit den Leistungen der eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV/IV) die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise erlauben.
¹	Berufliche Vorsorge umfasst alle Massnahmen auf kollektiver Basis, die den älteren Menschen, den Hinterbliebenen und Invaliden beim Eintreten eines Versicherungsfalles (Alter, Tod oder Invalidität) zusammen mit den Leistungen der eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV/IV) die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise erlauben.
²	Der in der beruflichen Vorsorge versicherbare Lohn oder das versicherbare Einkommen der Selbstständigerwerbenden darf das AHV-beitragspflichtige Einkommen nicht übersteigen.
³	Der Bundesrat präzisiert die Grundsätze der Angemessenheit, der Kollektivität, der Gleichbehandlung, der Planmässigkeit sowie des Versicherungsprinzips. Er kann ein Mindestalter für den vorzeitigen Altersrücktritt festlegen.

SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 7 Mindestlohn und Alter - 1 Arbeitnehmer, die bei einem Arbeitgeber einen Jahreslohn von mehr als 22 050 Franken12 beziehen, unterstehen ab 1. Januar nach Vollendung des 17. Altersjahres für die Risiken Tod und Invalidität, ab 1. Januar nach Vollendung des 24. Altersjahres auch für das Alter der obligatorischen Versicherung.13
¹	Arbeitnehmer, die bei einem Arbeitgeber einen Jahreslohn von mehr als 22 050 Franken12 beziehen, unterstehen ab 1. Januar nach Vollendung des 17. Altersjahres für die Risiken Tod und Invalidität, ab 1. Januar nach Vollendung des 24. Altersjahres auch für das Alter der obligatorischen Versicherung.13
²	Dieser Lohn entspricht dem massgebenden Lohn nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 194614 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG). Der Bundesrat kann Abweichungen zulassen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.