Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2A.213/2003 /sch

Arrêt du 8 août 2003
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Wurzburger, Président,
Merkli et Meylan, Juge suppléant.
Greffier: M. Vianin.

Parties
X.________ SA,
recourante,
représentée par Me Jean-Marie Favre, avocat,
case postale 295, 1701 Fribourg,

contre

Direction générale des douanes,
Monbijoustr. 40, 3003 Berne,
Commission fédérale de recours en matière de douanes, avenue Tissot 8, 1006 Lausanne.

Objet
perception subséquente de droits de douane pour l'importation de viande; contingents,

recours de droit administratif contre la décision de la Commission fédérale de recours en matière de douanes du 27 mars 2003.

Faits:

A.
La société X.________ SA (ci-après: la société ou la recourante), sise à Nyon, a pour but le commerce de produits alimentaires, en particulier de produits carnés. Entre le 7 et le 14 février 1997, alors qu'elle avait déjà quasiment épuisé son contingent tarifaire pour la période de contingentement allant du 1er juillet 1996 au 30 juin 1997, la société a importé 11'571 kg de viande de cheval, en indiquant le numéro du permis général d'importation et en utilisant le quota individuel de B.________, commerçant de viande chevaline à Neuenegg.

Le 2 septembre 1999, la Direction du IIIème arrondissement des douanes (Genève) a décidé de percevoir des droits de manière subséquente pour cause de dépassement du contingent tarifaire. Pour calculer ceux-ci, elle a déduit des 11'571 kg la part non utilisée du contingent attribué à B.________, ce qui ramenait le dépassement imputé à la société à 5'493 kg. En appliquant le taux hors contingent à ce montant, les droits réclamés s'élevaient à 103'055 fr. 10.

La société a recouru contre ce prononcé à la Direction générale des douanes qui, par prétérition d'instance (art. 47 al. 2
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 47
1    Beschwerdeinstanzen sind:
a  der Bundesrat nach den Artikeln 72 ff.;
b  das Bundesverwaltungsgericht nach den Artikeln 31-34 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200587;
c  andere Instanzen, die ein Bundesgesetz als Beschwerdeinstanzen bezeichnet;
d  die Aufsichtsbehörde, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet.
2    Hat eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfalle eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll, so ist die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu machen.90
3    ...91
4    Weisungen, die eine Beschwerdeinstanz erteilt, wenn sie in der Sache entscheidet und diese an die Vorinstanz zurückweist, gelten nicht als Weisungen im Sinne von Absatz 2.
PA), a transmis le recours à la Commission fédérale de recours en matière de douanes (ci-après: la Commission fédérale) comme objet de sa compétence.
B.
Par décision du 27 mars 2003, la Commission fédérale a rejeté le recours. Elle a considéré que la société ne pouvait importer de la viande en utilisant le contingent d'un tiers, car la cession d'une part de contingent était prohibée par la réglementation alors en vigueur. Elle a nié l'existence alléguée par la société d'une pratique contraire et a considéré que l'intéressée ne pouvait non plus se prévaloir valablement de sa bonne foi en relation avec les propos tenus par C.________, alors sous-directeur de l'Office fédéral de l'agriculture, lors de séances d'information à l'intention des importateurs de viande. A cet égard, la Commission fédérale a d'ailleurs écarté la requête tendant à l'audition de témoins, en procédant à une appréciation anticipée des preuves. Enfin, elle a nié le droit de compenser le dépassement de contingent avec les soldes de contingents que la société n'avait pas entièrement utilisés lors de périodes de contingentement antérieures. Dans ces conditions, elle a estimé que la société avait obtenu un

avantage illicite en important de la viande au taux du contingent au lieu du taux hors contingent et qu'il y avait lieu de percevoir après coup la différence.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la société demande au Tribunal fédéral d'annuler, sous suite de frais et dépens, "la décision de perception d'une différence de droits émanant de la Direction du IIIe arrdt des douanes du 9 [recte: 2] septembre 1999 portant sur Fr. 103'055,10 au titre de dépassement final du contingent de la maison B.________ [...], X.________ SA étant libérée des droits de douane précités". Elle fait valoir une violation de son droit d'être entendue. Elle se prévaut du droit à la protection de la bonne foi en relation avec les déclarations de C.________, au sujet desquelles elle produit trois pièces nouvelles. Elle allègue une pratique admettant la compensation d'un dépassement de contingent avec un contingent non utilisé. Enfin, elle qualifie la décision attaquée d'arbitraire.

La Direction générale des douanes conclut au rejet du recours, alors que la Commission fédérale renonce à se déterminer en renvoyant à la décision attaquée.

Le 7 août 2003, la société a déposé une écriture spontanée à laquelle était joint un nouveau moyen de preuve.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 I 173 consid. 1 p. 174; 129 II 225 consid. 1 p. 227; 128 I 46 consid. 1a p. 48, 177 consid. 1 p. 179; 128 II 13 consid. 1a p. 16, 46 consid. 2a p. 47, 56 consid. 1 p. 58, 66 consid. 1 p. 67 et la jurisprudence citée).

Selon l'art. 98
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 47
1    Beschwerdeinstanzen sind:
a  der Bundesrat nach den Artikeln 72 ff.;
b  das Bundesverwaltungsgericht nach den Artikeln 31-34 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200587;
c  andere Instanzen, die ein Bundesgesetz als Beschwerdeinstanzen bezeichnet;
d  die Aufsichtsbehörde, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet.
2    Hat eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfalle eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll, so ist die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu machen.90
3    ...91
4    Weisungen, die eine Beschwerdeinstanz erteilt, wenn sie in der Sache entscheidet und diese an die Vorinstanz zurückweist, gelten nicht als Weisungen im Sinne von Absatz 2.
lettre e OJ, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable notamment contre les décisions des commissions fédérales de recours.
1.2 Comme il résulte de son intitulé, le recours interjeté le 12 mai 2003 est dirigé contre la décision de la Commission fédérale du 22 mars 2003. Il ne conclut toutefois expressément qu'à l'annulation de celle de la Direction du IIIème arrondissement des douanes Genève du 9 (recte: 2) septembre 1999. Compte tenu cependant de son intitulé et du fait que certains des griefs soulevés ne peuvent par nature se rapporter qu'à la décision de la Commission fédérale, il y a lieu d'admettre qu'il tend aussi, implicitement, à l'annulation de ce dernier prononcé et qu'il est dans cette mesure recevable. Le recours est en revanche irrecevable en tant qu'il est dirigé contre la décision de la Direction du IIIème arrondissement des douanes.

Au surplus, le recours a été déposé en temps utile et dans les formes prescrites, de sorte qu'il convient d'entrer en matière dans la mesure définie ci-dessus.
2.
2.1 Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 105 al. 2
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
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1    Beschwerdeinstanzen sind:
a  der Bundesrat nach den Artikeln 72 ff.;
b  das Bundesverwaltungsgericht nach den Artikeln 31-34 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200587;
c  andere Instanzen, die ein Bundesgesetz als Beschwerdeinstanzen bezeichnet;
d  die Aufsichtsbehörde, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet.
2    Hat eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfalle eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll, so ist die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu machen.90
3    ...91
4    Weisungen, die eine Beschwerdeinstanz erteilt, wenn sie in der Sache entscheidet und diese an die Vorinstanz zurückweist, gelten nicht als Weisungen im Sinne von Absatz 2.
OJ). Aussi la possibilité d'alléguer des faits nouveaux ou de faire valoir de nouveaux moyens de preuve est-elle très restreinte (ATF 128 II 145 consid. 1.2.1 p. 150; 125 II 217 consid. 3a p. 221; 124 II 409 consid. 3a p. 420; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 286/287). Selon la jurisprudence, seules sont admissibles dans ce cas les preuves que l'instance inférieure aurait dû retenir d'office, et dont le défaut d'administration constitue une violation de règles essentielles de procédure (ATF 124 II 409 consid. 3a p. 420; 121 II 97 consid. 1c p. 99; 107 Ib 167 consid. 1b p. 169; 106 Ib 77 consid. 2a p. 79).
2.2 En l'espèce, il est en particulier douteux que la pièce déposée le 7 août 2003 soit recevable, dès lors que ce document a été produit après l'échéance du délai de recours (art. 106
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
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1    Beschwerdeinstanzen sind:
a  der Bundesrat nach den Artikeln 72 ff.;
b  das Bundesverwaltungsgericht nach den Artikeln 31-34 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200587;
c  andere Instanzen, die ein Bundesgesetz als Beschwerdeinstanzen bezeichnet;
d  die Aufsichtsbehörde, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet.
2    Hat eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfalle eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll, so ist die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu machen.90
3    ...91
4    Weisungen, die eine Beschwerdeinstanz erteilt, wenn sie in der Sache entscheidet und diese an die Vorinstanz zurückweist, gelten nicht als Weisungen im Sinne von Absatz 2.
OJ) et sans qu'un second échange d'écritures n'ait été ordonné (art. 110 al. 4
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 47
1    Beschwerdeinstanzen sind:
a  der Bundesrat nach den Artikeln 72 ff.;
b  das Bundesverwaltungsgericht nach den Artikeln 31-34 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200587;
c  andere Instanzen, die ein Bundesgesetz als Beschwerdeinstanzen bezeichnet;
d  die Aufsichtsbehörde, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet.
2    Hat eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfalle eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll, so ist die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu machen.90
3    ...91
4    Weisungen, die eine Beschwerdeinstanz erteilt, wenn sie in der Sache entscheidet und diese an die Vorinstanz zurückweist, gelten nicht als Weisungen im Sinne von Absatz 2.
OJ).

La question de savoir si les nouveaux moyens de preuve sont admissibles peut toutefois demeurer indécise, du moment que les faits auxquels ils se rapportent ne changent rien au sort du recours, comme il sera démontré ci-après (cf. consid. 5.2).
3.
La recourante fait valoir une violation de son droit d'être entendue. En effet, en procédure de recours devant la Commission fédérale, elle a affirmé avoir cru de bonne foi que la cession de parts de contingents était tolérée, en se prévalant des propos tenus par C.________, alors vice-directeur de l'Office fédéral de l'agriculture, lors des séances d'information à l'intention des importateurs de viande, tenues le 14 juin 1995 et le 23 mai 1996. Répondant aux doléances de ses auditeurs qui stigmatisaient la rigidité du système et évoquaient des problèmes d'ajustement des contingents, celui-ci aurait déclaré "que le transfert des contingents d'un importateur à l'autre était en principe discutable, mais qu'il appartenait aux marchands concernés de 's'arranger entre eux' afin de permettre une répartition des achats compatible avec les capacités de chacun, pour autant que cela restât dans les limites fixées par la législation fédérale" (recours, p. 6 pt 9.3). A l'appui de ces allégations, la recourante avait requis l'audition de "différentes personnes" ayant participé aux séances en question et dont l'identité serait indiquée à la demande de la Commission fédérale (réplique du 30 septembre 2002 en procédure de recours devant la
Commission fédérale, p. 5).

La Commission fédérale a écarté ces réquisitions, en estimant, par voie d'appréciation anticipée des preuves, que les pièces du dossier étaient suffisantes pour qu'elle puisse se forger une conviction sur la question de la protection de la bonne foi de la recourante. La recourante y voit une violation de son droit d'être entendue.

Le grief est mal fondé. En effet, la Commission fédérale n'a pas mis en doute les allégations de la recourante, mais a estimé, à juste titre (cf. ci-après consid. 5.2), que les déclarations de C.________, telles qu'elles étaient relatées par celle-ci, ne suffisaient pas à fonder le droit à la protection de la bonne foi. Dans ces conditions, la Commission fédérale pouvait se dispenser d'instruire plus avant sur ce point de fait et rejeter les offres de preuve de la recourante, sans violer le droit de celle-ci d'être entendue.
4.
4.1 En relation avec l'accord du 15 avril 1994 instituant l'Organisation mondiale du commerce (RS 0.632.20), la Suisse a dû remplacer les restrictions à l'importation qui avaient cours dans l'agriculture par des droits de douane. En conséquence, une novelle du 16 décembre 1994 (RO 1995 II p. 1837 ss; entrée en vigueur le 1er juillet 1995) a introduit dans la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne (loi sur l'agriculture; RO 1951 p. 1095 ss; abrogée avec effet au 1er janvier 1999) un article 23b instaurant des contingents tarifaires et déléguant au Conseil fédéral la compétence de les fixer. Le 17 mai 1995 (RO 1995 II p. 1843 ss), le Conseil fédéral a modifié avec effet au 1er juillet 1995 l'ordonnance du 21 décembre 1953 relative à des dispositions de caractère économique de la loi sur l'agriculture (ordonnance générale sur l'agriculture; RO 1953 p. 1153 ss; abrogée avec effet au 1er janvier 1999). Selon l'art. 28 al. 1 de cette ordonnance, un contingent tarifaire désigne la quantité d'un ou plusieurs produits agricoles pouvant être importée au taux du contingent. Les importations faites hors contingent sont grevées du taux - plus élevé - hors contingent (art. 28
al. 2).

Jusqu'au 1er janvier 1999, l'importation de viande a été régie, outre par l'ordonnance générale sur l'agriculture, par l'ordonnance du 22 mars 1989 concernant le marché du bétail de boucherie et l'approvisionnement en viande (ordonnance sur le bétail de boucherie; aOBB; RO 1989 I p. 588 ss; abrogée avec effet au 1er janvier 1999). L'art. 22a de cette ordonnance disposait que pour l'importation de marchandises dans le cadre d'une part de contingent tarifaire, les ayants droit devaient obtenir du service administratif compétent un quota individuel, lequel restait valable trois mois au plus, sous réserve de prolongation.

La répartition des contingents était réglementée par l'art. 30 de l'ordonnance générale sur l'agriculture. Selon l'alinéa 4 1ère phrase de cette disposition et contrairement au droit actuel (cf. art. 14 de l'ordonnance générale du 7 décembre 1998 sur l'importation de produits agricoles [ordonnance sur les importations agricoles; OIAgr; RS 916.01; en vigueur depuis le 1er janvier 1999]), les parts de contingents tarifaires étaient incessibles. En vertu de l'art. 22a al. 1
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 47
1    Beschwerdeinstanzen sind:
a  der Bundesrat nach den Artikeln 72 ff.;
b  das Bundesverwaltungsgericht nach den Artikeln 31-34 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200587;
c  andere Instanzen, die ein Bundesgesetz als Beschwerdeinstanzen bezeichnet;
d  die Aufsichtsbehörde, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet.
2    Hat eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfalle eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll, so ist die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu machen.90
3    ...91
4    Weisungen, die eine Beschwerdeinstanz erteilt, wenn sie in der Sache entscheidet und diese an die Vorinstanz zurückweist, gelten nicht als Weisungen im Sinne von Absatz 2.
2ème phrase aOBB, il en allait de même du quota individuel.
4.2 La loi fédérale du 1er octobre 1925 sur les douanes (LD; RS 631.0) règle notamment la perception des droits de douane (chapitre premier) ainsi que les infractions aux prescriptions douanières (chapitre III). En matière d'infractions, selon l'art. 80 al. 1
SR 631.0 Zollgesetz vom 18. März 2005 (ZG)
ZG Art. 80 Anwendbares Recht
1    Die Rechtsstellung der Zollschuldnerin oder des Zollschuldners und der Bürgin oder des Bürgen gegenüber dem Bund richtet sich nach diesem Gesetz.
2    Im Übrigen gilt das Obligationenrecht29.
LD, le titre deuxième (art. 2
SR 313.0 Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR)
VStrR Art. 2 - Die allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches4 gelten für Taten, die in der Verwaltungsgesetzgebung des Bundes mit Strafe bedroht sind, soweit dieses Gesetz oder das einzelne Verwaltungsgesetz nichts anderes bestimmt.
à 18
SR 313.0 Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR)
VStrR Art. 18 - Soweit mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betraute Organisationen und ihre Organe oder Beauftragten die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes anzuwenden haben, stehen sie in den Artikeln 14-17 dem Gemeinwesen und seiner Verwaltung gleich.
) de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA; RS 313.0) est applicable.

En vertu de l'art. 12 al. 1
SR 313.0 Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR)
VStrR Art. 12 - 1 Ist infolge einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes zu Unrecht:
1    Ist infolge einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes zu Unrecht:
a  eine Abgabe nicht erhoben, zurückerstattet, ermässigt oder erlassen worden; oder
b  vom Bund, von einem Kanton, einer Gemeinde, einer Anstalt oder Körperschaft des öffentlichen Rechts oder von einer mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisation eine Vergütung oder ein Beitrag gewährt oder eine Forderung nicht geltend gemacht worden;
2    Leistungs- oder rückleistungspflichtig ist, wer in den Genuss des unrechtmässigen Vorteils gelangt ist, insbesondere der zur Zahlung der Abgabe Verpflichtete oder der Empfänger der Vergütung oder des Beitrages.
3    Wer vorsätzlich die Widerhandlung begangen oder an ihr teilgenommen hat, haftet für den nachzuentrichtenden oder zurückzuerstattenden Betrag solidarisch mit den nach Absatz 2 Zahlungspflichtigen.
4    Leistungs- und Rückleistungspflicht verjähren nicht, solange die Strafverfolgung und Strafvollstreckung nicht verjährt sind.
DPA, lorsque, à la suite d'une infraction à la législation administrative fédérale, une contribution n'est pas perçue, la perception se fera après coup, avec les intérêts, alors même qu'aucune personne déterminée n'est punissable. Le débiteur est la personne qui a obtenu la jouissance de l'avantage illicite, notamment celle qui était tenue au paiement de la contribution (art. 12 al. 2
SR 313.0 Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR)
VStrR Art. 12 - 1 Ist infolge einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes zu Unrecht:
1    Ist infolge einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes zu Unrecht:
a  eine Abgabe nicht erhoben, zurückerstattet, ermässigt oder erlassen worden; oder
b  vom Bund, von einem Kanton, einer Gemeinde, einer Anstalt oder Körperschaft des öffentlichen Rechts oder von einer mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisation eine Vergütung oder ein Beitrag gewährt oder eine Forderung nicht geltend gemacht worden;
2    Leistungs- oder rückleistungspflichtig ist, wer in den Genuss des unrechtmässigen Vorteils gelangt ist, insbesondere der zur Zahlung der Abgabe Verpflichtete oder der Empfänger der Vergütung oder des Beitrages.
3    Wer vorsätzlich die Widerhandlung begangen oder an ihr teilgenommen hat, haftet für den nachzuentrichtenden oder zurückzuerstattenden Betrag solidarisch mit den nach Absatz 2 Zahlungspflichtigen.
4    Leistungs- und Rückleistungspflicht verjähren nicht, solange die Strafverfolgung und Strafvollstreckung nicht verjährt sind.
DPA). Cette disposition permet de procéder au rappel d'une contribution qui n'a pas été perçue à la suite d'une infraction à la législation administrative fédérale (ATF 129 II 160 consid. 3.2 p. 167).

L'assujettissement aux droits de douane est régi par les art. 11 ss
SR 631.0 Zollgesetz vom 18. März 2005 (ZG)
ZG Art. 11 Ausländische Rückwaren
1    Für ausländische Waren, die wegen Annahmeverweigerung oder Rückgängigmachung des Vertrags, auf Grund dessen sie ins Zollgebiet eingeführt worden sind, oder wegen Unverkäuflichkeit innerhalb von drei Jahren unverändert an die Versenderin oder den Versender im Zollausland zurückgesandt werden, werden die erhobenen Einfuhrzollabgaben zurückerstattet und keine Ausfuhrzollabgaben erhoben.
2    Für verändert wieder ausgeführte Waren werden Rückerstattung und Zollbefreiung gewährt, wenn sie wegen eines bei ihrer Verarbeitung im Zollgebiet entdeckten Mangels zurückgesandt werden.
3    Rückerstattung und Zollbefreiung werden auch für Waren gewährt, die wieder ausgeführt werden, weil sie nach schweizerischem Recht nicht in Verkehr gebracht werden dürfen.
4    Der Bundesrat regelt, in welchem Ausmass Rückerstattung oder Zollbefreiung für Waren gewährt wird, die nicht wieder ausgeführt, sondern auf Antrag im Zollgebiet vernichtet werden.
LD.
4.3 En l'occurrence, la recourante ne conteste pas, à juste titre, être assujettie aux droits de douane en vertu de l'art. 13
SR 631.0 Zollgesetz vom 18. März 2005 (ZG)
ZG Art. 13 Passiver Veredelungsverkehr
1    Für Waren, die zur Bearbeitung, Verarbeitung oder Ausbesserung vorübergehend ausgeführt werden, gewährt das BAZG auf wieder eingeführten Erzeugnissen Zollermässigung oder Zollbefreiung, sofern keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen.
2    Unter den gleichen Voraussetzungen gewährt das BAZG Zollermässigung oder Zollbefreiung, wenn die ausgeführten Waren im Ausland durch Waren gleicher Menge, Beschaffenheit und Qualität ersetzt worden sind.
3    Der Bundesrat kann für die Zollabgaben eine andere Bemessungsgrundlage vorsehen, wenn die Zollbemessung nach dem Mehrgewicht den Veredelungsmehrwert nicht zu erfassen vermag.
4    Er regelt, in welchem Ausmass Rückerstattung, Zollermässigung oder Zollbefreiung für Waren gewährt wird, die nicht wieder eingeführt, sondern auf Antrag im Zollausland vernichtet werden.
LD ni être en cette qualité tenue, le cas échéant, d'acquitter des droits de manière subséquente sur la base de l'art. 12 al. 2
SR 313.0 Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR)
VStrR Art. 12 - 1 Ist infolge einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes zu Unrecht:
1    Ist infolge einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes zu Unrecht:
a  eine Abgabe nicht erhoben, zurückerstattet, ermässigt oder erlassen worden; oder
b  vom Bund, von einem Kanton, einer Gemeinde, einer Anstalt oder Körperschaft des öffentlichen Rechts oder von einer mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisation eine Vergütung oder ein Beitrag gewährt oder eine Forderung nicht geltend gemacht worden;
2    Leistungs- oder rückleistungspflichtig ist, wer in den Genuss des unrechtmässigen Vorteils gelangt ist, insbesondere der zur Zahlung der Abgabe Verpflichtete oder der Empfänger der Vergütung oder des Beitrages.
3    Wer vorsätzlich die Widerhandlung begangen oder an ihr teilgenommen hat, haftet für den nachzuentrichtenden oder zurückzuerstattenden Betrag solidarisch mit den nach Absatz 2 Zahlungspflichtigen.
4    Leistungs- und Rückleistungspflicht verjähren nicht, solange die Strafverfolgung und Strafvollstreckung nicht verjährt sind.
DPA.

Il est constant que la recourante avait quasiment épuisé son contingent lorsqu'elle a procédé pour son propre compte aux importations en cause (selon le décompte pièce no 28 du dossier de la Direction générale des douanes, le solde était de 907,8 kg). Quant à la cession d'une part du contingent ainsi que du quota individuel de B.________ à la recourante, elle est en principe dépourvue d'effets dès le moment où une telle cession n'était pas autorisée par le droit alors en vigueur. La recourante prétend toutefois que la cession de contingents était tolérée par la pratique administrative. En invoquant le droit à la protection de la bonne foi, elle se prévaut en particulier des propos tenus par le sous-directeur de l'Office fédéral de l'agriculture. Il convient donc d'examiner si ces circonstances justifient de traiter le cas d'espèce d'une manière qui s'écarte du droit matériel (ci-après consid. 5).
5.
5.1 Le droit constitutionnel du citoyen à être traité par les organes de l'Etat conformément aux règles de la bonne foi est expressément consacré à l'art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
Cst. (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich 2002, n° 624). Il protège la confiance légitime que le citoyen a placée dans les assurances reçues de l'autorité ou dans tout autre comportement adopté par celle-ci et suscitant une expectative déterminée (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123; cf. aussi ATF 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125). Ainsi, l'art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
Cst. confère d'abord au citoyen le droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux assurances (promesses, renseignements, communications, recommandations ou autres déclarations) reçues, si les conditions cumulatives suivantes sont réunies (ATF 121 II 473 consid. 2c; 118 Ia 245 consid. 4b et les arrêts cités):
a) l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées;
b) l'autorité a agi ou est censée avoir agi dans les limites de sa compétence;
c) l'administré a eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite;
d) l'administré s'est fondé sur l'acte en question pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice;
e) la loi n'a pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée.
5.2 En l'occurrence, l'administrateur de la recourante, dont les agissements en tant qu'organe sont attribués à cette dernière, a déclaré lors d'une audition par le Service des enquêtes de la Direction des douanes qu'il savait que les permis généraux d'importation étaient incessibles et que les quotas individuels ne pouvaient être utilisés pour le compte de tiers; il avait toutefois déduit des propos tenus par le sous-directeur de l'Office fédéral de l'agriculture que cela était toléré (procès-verbal d'interrogatoire du 20 juillet 1998, pièce no 7 du dossier de la Direction générale des douanes, spéc. p. 3). S'agissant de ces propos, la recourante admet d'ailleurs elle-même que leur auteur a expressément relevé que les "arrangements" entre importateurs devaient rester dans le cadre de la législation fédérale. Dans ces conditions, la recourante ne pouvait de bonne foi les interpréter en ce sens que le sous-directeur de l'Office fédéral de l'agriculture entendait autoriser - fût-ce sous la forme d'une simple tolérance - une pratique, la cession de contingents et de quotas individuels, qu'elle savait pertinemment être illégale. Cela serait revenu à abroger de facto le droit en vigueur et il devait apparaître quasiment exclu que le
prénommé ait eu la compétence de le faire.

Ainsi, les deuxième et troisième conditions précitées font clairement défaut, de sorte que la recourante ne saurait se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner si les autres conditions cumulatives sont réalisées. Il n'est pas non plus nécessaire d'administrer des preuves concernant les déclarations du sous-directeur de l'Office fédéral de l'agriculture, ni, par conséquent, de se prononcer sur l'admissibilité des nouveaux moyens de preuve y relatifs, car, même en admettant que ces déclarations aient eu la teneur alléguée par la recourante, elles ne suffisent pas à fonder le droit à la protection de la bonne foi.
Par ailleurs, la Commission fédérale a nié que les autorités compétentes - en particulier l'Office fédéral de l'agriculture - aient eu pour pratique de tolérer la cession de parts de contingents et de quotas individuels. La recourante ne démontre pas que cette constatation de fait serait manifestement inexacte, de sorte que le Tribunal fédéral est lié par elle. En particulier, la pièce jointe à l'écriture spontanée du 7 août 2003 ne saurait suffire à cet égard, car, dans ce document, la Direction générale des douanes se limite à évoquer les déclarations faites par des importateurs de viande lors de diverses auditions, selon lesquelles "certaines pratiques en matière de cession de permis auraient été tolérées par l'Office fédéral de l'agriculture"; il est toutefois précisé que cette autorité a contesté les affirmations en cause.
6.
La recourante prétend pouvoir compenser les importations incriminées avec des soldes de contingents qu'elle n'a pas utilisés lors de périodes antérieures de contingentement.

Outre qu'aucune disposition ne prévoit expressément une telle possibilité, il faut convenir avec l'autorité intimée que cela serait incompatible avec le système légal du contingent tarifaire et même de nature à le priver de l'essentiel de son efficacité. En effet, le système ne saurait remplir la fonction protectrice qui lui est assignée qu'autant que le volume des contingents d'importation est déterminé, pour chaque période de contingentement, en fonction de la production intérieure au même moment. Or, cette corrélation serait rompue s'il était possible de reporter le solde inutilisé d'un contingent d'une période à l'autre, voire sur plusieurs périodes, comme le voudrait la recourante.

La recourante se prévaut il est vrai de deux cas où un tel report aurait effectivement été autorisé. En guise de preuves, elle se réfère à deux pièces figurant au dossier (pièces nos 3 et 4 jointes au mémoire de réplique du 30 septembre 2002), à savoir la copie d'un courrier qu'une fiduciaire agissant pour le compte de l'Association suisse des importateurs de viande de cheval a adressé le 8 juillet 1996 à la Commission de recours du Département fédéral de l'économie, ainsi que la copie d'un courrier adressé par la Direction générale des douanes le 20 mars 2000 dans une autre procédure de perception subséquente de droits de douane.

Dans son courrier susmentionné du 8 juillet 1996, la fiduciaire se réfère à une décision par laquelle la Commission précitée avait partiellement admis un recours dirigé contre une décision de l'Office fédéral de l'agriculture. Elle interprète celle-ci en ce sens que "les importateurs qui n'ont pas épuisé leur contingent 1994/1995 au 30 juin 1995 peuvent reporter le reliquat en augmentation de leur contingent tarifaire partiel, pour la période allant du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996" et que le contingent non utilisé au 30 juin 1996 n'est pas caduc mais entre en considération pour la période suivante. Elle demande à la Commission de lui confirmer que son interprétation est exacte et en particulier que "les importateurs peuvent bénéficier du report du contingent non utilisé en 1994/1995". La recourante ajoute "qu'à sa connaissance, la réponse a été affirmative". Toutefois, elle ne fournit aucune preuve à l'appui de cette allégation.

Quant au courrier précité du 20 mars 2000, il en ressort que l'Office fédéral de l'agriculture, par lettre du 5 septembre 1996, a accepté "que 16'576,7 kg de viande de cheval, précédemment importés au taux contingent sans que la Y.________ SA soit au bénéfice de quotas individuels, soient néanmoins couverts par le contingent 1996/1997 de cette société"; cette autorité aurait de plus renoncé à une dénonciation pour déclarations inexactes, en considérant que la société précitée "avait eu besoin de s'adapter durant la phase d'introduction du système législatif en matière de contingents tarifaires". Ainsi, dans cette affaire, le problème était que la société précitée ne disposait pas d'un quota individuel, ce qui peut être en relation avec un dépassement de contingent (par ex., la société ne pouvait obtenir de quota parce que son contingent était déjà épuisé), mais ne l'est pas nécessairement (il se peut que la société ait tout simplement omis de faire les démarches en vue de l'obtention d'un quota). Dans le cas de Y.________ SA, cette deuxième hypothèse apparaît d'autant plus vraisemblable que les faits remontent à la période de l'introduction du système des contingents.

Ainsi, les moyens de preuve auxquels la recourante se réfère ne sauraient suffire à établir l'existence d'une pratique admettant le report de soldes de contingents. D'ailleurs, à supposer même qu'une telle pratique soit avérée dans les deux cas dont la recourante se prévaut, celle-ci serait illégale, de sorte que la recourante ne pourrait en bénéficier qu'aux conditions restrictives auxquelles la jurisprudence fait primer le principe d'égalité sur celui de la légalité: il doit s'agir d'une pratique systématique que l'autorité entend poursuivre (ATF 122 II 446 consid. 4a p. 451-452). En l'occurrence, ces conditions ne seraient pas réalisées en présence de deux cas isolés.
7.
Enfin, la recourante fait valoir que, durant la période de contingentement litigieuse, B.________ n'avait lui-même pas épuisé son propre contingent (compte tenu aussi bien des importations qu'il a effectuées lui-même que des quotas qu'il a cédés). Cela ne lui est d'aucun secours. En effet, le fait générateur de la perception subséquente des droits de douane litigieux est l'importation par la recourante des 11'571 kg de viande de cheval en utilisant le quota individuel de B.________ et non pas la cession par ce dernier de parts de son contingent. Il est vrai que l'autorité de première instance a jeté quelque confusion à ce sujet en déduisant, pour le calcul des droits éludés, des quantités importées par la recourante en sus de son propre contingent la part du contingent de B.________ restée inutilisée par ce dernier. Ainsi que la Direction générale des douanes le reconnaît dans ses observations (p. 9), il s'agit là d'une erreur, car, pour calculer les droits à percevoir de manière subséquente, il aurait fallu déduire de la quantité de viande importée (11'571 kg) le solde du contingent de la recourante, soit 907,8 kg, au lieu de celui de B.________ (6'078 kg). Toutefois, la recourante ne saurait rien tirer en sa faveur de cette
erreur qui, au demeurant, lui profite.

Pour la même raison que celle évoquée ci-dessus, il n'importe pas que B.________ ait cédé des parts de son contingent à d'autres personnes que la recourante. L'argumentation selon laquelle la décision attaquée serait arbitraire dans la mesure où elle ne tient pas compte des autres "responsables" doit ainsi être repoussée.
8.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté. Succombant, la recourante supporte les frais judiciaires (art. 156 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 5'000 francs est mis à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la recourante, à la Direction générale des douanes et à la Commission fédérale de recours en matière de douanes.
Lausanne, le 8 août 2003
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier:
Information de décision   •   DEFRITEN
Document : 2A.213/2003
Date : 08. August 2003
Publié : 19. November 2003
Source : Bundesgericht
Statut : Unpubliziert
Domaine : Öffentliche Finanzen und Abgaberecht
Objet : Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2A.213/2003 /sch Arrêt du 8 août 2003


Répertoire des lois
Cst: 9
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi.
DPA: 2 
SR 313.0 Loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA)
DPA Art. 2 - Les dispositions générales du code pénal suisse4 sont applicables aux actes réprimés par la législation administrative fédérale, à moins que la présente loi ou une loi administrative spéciale n'en dispose autrement.
12 
SR 313.0 Loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA)
DPA Art. 12 - 1 Lorsque, à la suite d'une infraction à la législation administrative fédérale, c'est à tort:
1    Lorsque, à la suite d'une infraction à la législation administrative fédérale, c'est à tort:
a  qu'une contribution n'est pas perçue, est remboursée, réduite ou remise, ou
b  qu'une allocation ou un subside est versé ou qu'une créance n'est pas produite par la Confédération, par un canton, une commune, un établissement ou une corporation de droit public ou par une organisation à laquelle sont confiées des tâches de droit public,
2    Est assujetti à la prestation ou à la restitution celui qui a obtenu la jouissance de l'avantage illicite, en particulier celui qui est tenu au paiement de la contribution ou celui qui a reçu l'allocation ou le subside.
3    Celui qui, intentionnellement, a commis l'infraction ou y a participé répond solidairement, avec les personnes assujetties au paiement selon l'al. 2, du montant à percevoir ou à restituer.
4    Tant que l'action pénale et l'exécution de la peine ne sont pas prescrites, l'assujettissement à la prestation ou à la restitution ne se prescrit pas.
18
SR 313.0 Loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA)
DPA Art. 18 - Dans la mesure où des organisations chargées de tâches de droit public et leurs organes ou mandataires doivent appliquer la législation administrative fédérale, elles sont assimilées, dans les art. 14 à 17, aux pouvoirs publics et à leurs administrations.
LD: 11 
SR 631.0 Loi du 18 mars 2005 sur les douanes (LD)
LD Art. 11 Marchandises étrangères en retour
1    Les marchandises étrangères retournées en l'état, dans les trois ans, à l'expéditeur sur territoire douanier étranger pour cause de refus ou de résiliation du contrat sur la base duquel elles ont été importées ou parce qu'elles sont invendables font l'objet d'un remboursement des droits à l'importation perçus et sont exonérées des droits à l'exportation.11
2    Les marchandises modifiées puis réexportées font l'objet d'un remboursement des droits à l'importation perçus et sont exonérées des droits à l'exportation si elles sont retournées en raison d'une lacune découverte lors de leur transformation sur le territoire douanier.
3    Les marchandises réexportées parce qu'elles ne peuvent pas être mises en circulation en vertu du droit suisse font aussi l'objet d'un remboursement des droits à l'importation perçus et sont exonérées des droits à l'exportation.
4    Le Conseil fédéral règle l'ampleur du remboursement des droits à l'importation ou de l'exonération des droits à l'exportation pour les marchandises qui, au lieu d'être exportées du territoire douanier, y sont détruites sur demande.
13 
SR 631.0 Loi du 18 mars 2005 sur les douanes (LD)
LD Art. 13 Trafic de perfectionnement passif
1    L'OFDF accorde la réduction ou l'exonération des droits de douane pour les marchandises réimportées qui ont été exportées temporairement pour être ouvrées, transformées ou réparées, si aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose.
2    Aux mêmes conditions, il accorde la réduction ou l'exonération des droits de douanes lorsque les marchandises exportées ont été remplacées à l'étranger par des marchandises en même quantité, dans le même état et de même qualité.
3    Le Conseil fédéral peut prévoir une autre base de calcul des droits de douane pour tenir compte de la valeur ajoutée résultant du perfectionnement lorsque la détermination des droits selon le surplus de poids ne permet pas de l'établir.
4    Il règle l'ampleur du remboursement, de la réduction ou de l'exonération des droits de douane pour les marchandises qui, au lieu d'être réimportées, sont détruites sur demande sur le territoire douanier étranger.
22a  80
SR 631.0 Loi du 18 mars 2005 sur les douanes (LD)
LD Art. 80 Droit applicable
1    Le statut juridique du débiteur et de la caution envers la Confédération est régi par les dispositions de la présente loi.
2    Au surplus, les dispositions du code des obligations31 s'appliquent.
OJ: 98  105  106  110  156  159
PA: 47
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 47
1    Sont autorités de recours:
a  le Conseil fédéral, selon les art. 72 et suivants;
b  le Tribunal administratif fédéral conformément aux art. 31 à 34 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral86;
c  les autres autorités désignées comme autorités de recours par d'autres lois fédérales;
d  l'autorité de surveillance, si le recours au Tribunal administratif fédéral n'est pas ouvert et que le droit fédéral ne désigne aucune autre autorité de recours.
2    Lorsqu'une autorité de recours qui ne statuerait pas définitivement a, dans un cas d'espèce, prescrit à une autorité inférieure de prendre une décision ou lui a donné des instructions sur le contenu de cette décision, celle-ci doit être déférée directement à l'autorité de recours immédiatement supérieure; son attention doit être attirée sur ce point dans l'indication des voies de droit.89
3    ...90
4    Les instructions données par une autorité de recours lorsque celle-ci statue sur l'affaire et la renvoie à l'autorité inférieure ne sont pas assimilables à des instructions au sens de l'al. 2.
Répertoire ATF
106-IB-77 • 107-IB-167 • 118-IA-245 • 121-II-473 • 121-II-97 • 122-II-113 • 122-II-446 • 124-II-409 • 125-II-217 • 126-II-377 • 128-I-46 • 128-II-112 • 128-II-13 • 128-II-145 • 129-I-173 • 129-II-160 • 129-II-225
Weitere Urteile ab 2000
2A.213/2003
Répertoire de mots-clés
Trié par fréquence ou alphabet
tribunal fédéral • 1995 • office fédéral de l'agriculture • directeur • droits de douane • nouveau moyen de preuve • recours de droit administratif • droit d'être entendu • examinateur • ordonnance sur les importations agricoles • calcul • bétail de boucherie • vue • droit public • greffier • appréciation anticipée des preuves • conseil fédéral • d'office • assujettissement aux droits de douane • lausanne
... Les montrer tous
AS
AS 1953/1153 • AS 1951/1095