1A.325/2000
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
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5 mars 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Féraud et Favre.
Greffier: M. Kurz.
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Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
l'Office fédéral de la justice, à Berne,
contre
l'ordonnance rendue le 8 novembre 2000 par la Chambre d'accusation du canton de Genève dans la cause qui oppose l'office recourant à X.________ et Y.________, représentés par Me Bruno de Preux, avocat à Genève;
(entraide judiciaire à la France)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Le 8 décembre 1997, le Ministre de la Justice de la République française a adressé à l'Office fédéral de la police (ci-après: OFP) une demande d'entraide judiciaire présentée pour les besoins d'une enquête pour délits d'initiés conduite par un Juge d'instruction près le Tribunal de Grande Instance de Paris contre Y.________, X.________, Z.________ et autres. L'enquête se rapporte à la vente de gré à gré, à trois banques suisses, de titres du groupe X.________, entre le 31 juillet et le 11 septembre 1992, à un prix supérieur au cours, juste avant l'annonce, le 21 septembre 1992, des résultats semestriels du groupe, en fort retrait par rapport à l'exercice précédent. Immédiatement après cette annonce, le cours de l'action a chuté de 7,48%. Il a ensuite régulièrement baissé et se serait stabilisé peu avant l'annonce, en janvier 1993, de l'absorption du groupe X.________ par A.________. Les ventes avaient été effectuées sur instructions de Y.________ (dirigeant effectif du groupe) et réalisées par Z.________, ces deux personnes disposant dès la fin du mois de juillet 1992 d'informations inconnues du public concernant la dégradation des résultats du groupe X.________.
Le produit de la vente aurait servi à résorber des découverts importants dans les comptes de Y.________ et de X.________.
Après un premier non-lieu, un supplément d'information avait été requis afin de déterminer les destinataires des actions et les conditions de leur cession. Des actes d'enquête étaient requis auprès des trois banques suisses concernées.
B.- Le canton de Genève a été désigné comme canton directeur le 15 décembre 1997. Après être entré en matière le 6 janvier 1998, et avoir obtenu des banques la documentation requise, le Juge d'instruction genevois a, le 12 mai 1999, retourné la demande à l'OFP en considérant, sur le vu des explications fournies par Y.________ et X.________, que la condition de la double incrimination n'était pas remplie, à défaut notamment d'exploitation de faits confidentiels et d'enrichissement.
Par décision de clôture du 26 juillet 1999, il a rejeté la demande d'entraide, pour les mêmes motifs.
Par ordonnance du 13 octobre 1999, la Chambre d'accusation du canton de Genève a admis un recours formé par l'OFP contre cette dernière décision, et a renvoyé la cause pour nouvelle décision au juge d'instruction, au motif que celui-ci n'avait pas à revoir l'état de fait - clair et dépourvu de contradictions - joint à la demande.
Par arrêt du 24 janvier 2000, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevables les recours formés contre cette ordonnance, compte tenu de son caractère incident.
C.- Par ordonnance du 26 juillet 2000, le juge d'instruction a derechef rejeté la demande d'entraide. Les investigations menées en Suisse avaient permis de découvrir que le produit de la vente des actions avait été acheminé auprès d'une banque de Paris, afin de couvrir l'endettement de X.________ et Y.________. Les inculpés s'étaient vendu les titres à eux-mêmes, de sorte qu'il n'y avait ni exploitation de faits confidentiels, ni enrichissement illégitime.
D.- Sur recours de l'Office fédéral de la justice (devenu entre-temps compétent en la matière), la Chambre d'accusation a confirmé cette décision par ordonnance du 8 novembre 2000. Selon la jurisprudence, des pertes ou une diminution sensible des bénéfices, telles qu'exposées dans la demande d'entraide, ne constituaient pas des faits confidentiels au sens de l'art. 161 ch. 1
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
E.- L'OFJ forme un recours de droit administratif contre cette dernière ordonnance, dont il requiert l'annulation.
Il est d'avis que la jurisprudence devrait se montrer plus large dans l'interprétation de la notion de "faits analogues d'importance comparable" figurant à l'art. 161 ch. 3
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
X.________, Y.________ et les trois sociétés touchées par les mesures d'entraide concluent au rejet du recours.
Considérant en droit :
1.- Le recours est formé en temps utile contre une ordonnance de refus de l'entraide judiciaire confirmée par l'autorité de dernière instance cantonale (art. 80f al. 1
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
SR 351.1 Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz IRSG Art. 80h Beschwerdelegitimation - Zur Beschwerdeführung ist berechtigt: |
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a | das BJ; |
b | wer persönlich und direkt von einer Rechtshilfemassnahme betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. |
2.- Selon l'art. 161 ch. 1
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
a) La cour cantonale s'est fondée sur la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui exclut du cercle des informations confidentielles non seulement les informations de peu d'importance, mais aussi celles qui ne présentent pas une analogie directe avec les deux exemples mentionnés à l'art. 161 ch. 3
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
Avec raison, la cour cantonale n'a pas considéré - comme l'a fait le juge d'instruction - qu'en raison de l'identité entre acheteurs et vendeurs, l'enrichissement illégitime ne pouvait être retenu. En effet, la demande d'entraide expose le soupçon que les ventes litigieuses ont profité à leurs auteurs. Quand bien même les investigations menées en Suisse ont démontré le contraire, l'examen de la double incrimination doit se faire sur la base des seuls soupçons initialement exposés.
b) L'OFJ est d'avis que, contrairement à la jurisprudence actuelle, la notion de "faits analogues d'importance comparable" devrait être élargie à toutes les informations susceptibles d'avoir les effets mentionnés à l'art. 161 ch. 1
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
IR 0.351.1 Europäisches Übereinkommen vom 20. April 1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen EUeR Art. 1 - 1. Die Vertragsparteien verpflichten sich, gemäss den Bestimmungen dieses Übereinkommens einander so weit wie möglich Rechtshilfe zu leisten in allen Verfahren hinsichtlich strafbarer Handlungen, zu deren Verfolgung in dem Zeitpunkt, in dem um Rechtshilfe ersucht wird, die Justizbehörden des ersuchenden Staates zuständig sind. |
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1 | Die Vertragsparteien verpflichten sich, gemäss den Bestimmungen dieses Übereinkommens einander so weit wie möglich Rechtshilfe zu leisten in allen Verfahren hinsichtlich strafbarer Handlungen, zu deren Verfolgung in dem Zeitpunkt, in dem um Rechtshilfe ersucht wird, die Justizbehörden des ersuchenden Staates zuständig sind. |
2 | Dieses Übereinkommen findet keine Anwendung auf Verhaftungen, auf die Vollstreckung verurteilender Erkenntnisse sowie auf militärische strafbare Handlungen, die nicht nach gemeinem Recht strafbar sind. |
IR 0.351.933.6 Staatsvertrag vom 25. Mai 1973 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (mit Briefwechseln) RVUS Art. 4 Zwangsmassnahmen - 1. Im ersuchten Staat dürfen bei Ausführung eines Ersuchens nur Zwangsmassnahmen angewendet werden, die sein Recht für Ermittlungs- oder Gerichtsverfahren wegen einer seiner Gerichtsbarkeit unterworfenen Handlung vorsieht. |
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1 | Im ersuchten Staat dürfen bei Ausführung eines Ersuchens nur Zwangsmassnahmen angewendet werden, die sein Recht für Ermittlungs- oder Gerichtsverfahren wegen einer seiner Gerichtsbarkeit unterworfenen Handlung vorsieht. |
2 | Solche Massnahmen sollen, selbst wenn das nicht ausdrücklich verlangt wird, angewendet werden, aber nur dann, wenn die Handlung, die das Ersuchen betrifft, die objektiven Merkmale eines Straftatbestandes erfüllt und entweder |
a | nach dem Recht des ersuchten Staats, falls dort verübt, strafbar wäre und sich als einen auf der Liste aufgeführten Tatbestand darstellt; oder |
b | von Nummer 26 der Liste erfasst ist. |
3 | Handelt es sich um einen Tatbestand, der nicht auf der Liste aufgeführt ist, so entscheidet die Zentralstelle des ersuchten Staats, ob die Bedeutung der Tat Zwangsmassnahmen rechtfertigt. |
4 | Der Entscheid darüber, ob die Voraussetzungen nach Absatz 2 erfüllt sind, soll vom ersuchten Staat nur aufgrund seines eigenen Rechts getroffen werden. Verschiedenheiten in der technischen Bezeichnung und gesetzliche Merkmale eines Tatbestands, die zur Begründung der Gerichtbarkeit hinzugefügt sind, sollen unbeachtet bleiben. Die Zentralstelle des ersuchten Staats kann andere Unterschiede in den gesetzlichen Merkmalen eines Tatbestands, die dessen wesentlichen Charakter in diesem Staat nicht berühren, unberücksichtigt lassen. |
5 | In Fällen, in welchen die Bedingungen von Absatz 2 oder 3 nicht erfüllt sind, soll Rechtshilfe geleistet werden, soweit dies ohne Anwendung von Zwangsmassnahmen möglich ist. |
3.- Contrairement à ce que soutient implicitement l'office recourant, l'autorité suisse saisie d'une demande d'entraide judiciaire ne peut, lorsqu'elle examine la punissabilité des faits selon le droit suisse, interpréter plus largement les dispositions applicables que ne le ferait le juge pénal national. Les règles d'interprétation valables dans ce domaine doivent être appliquées de la même manière.
Consacré à l'art. 1
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 1 - Eine Strafe oder Massnahme darf nur wegen einer Tat verhängt werden, die das Gesetz ausdrücklich unter Strafe stellt. |
Il s'inspirera ensuite de son but, en particulier de l'intérêt protégé, et de la volonté du législateur, telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (ATF 118 Ib 448 consid. 3c p. 451/452 et les arrêts cités), pour autant toutefois qu'elle ait trouvé son expression dans le texte légal.
a) La jurisprudence rappelée par la cour cantonale, rendue dans le cadre d'une procédure d'entraide judiciaire, considère que la notion de "faits analogues d'importance comparable" doit être interprétée restrictivement (ATF 118 Ib 547 consid. 4 p. 553). Dans ce dernier arrêt, le Tribunal fédéral a tout d'abord rappelé que la doctrine était largement divisée sur l'interprétation de cette notion (consid. 4b). Il s'est ensuite livré à un examen de détail des travaux préparatoires:
le message du Conseil fédéral mentionnait, comme autres exemples, des opérations immobilières d'envergure, ainsi que des pertes imminentes importantes. Les débats parlementaires ont toutefois abouti à l'adoption d'une formulation tenant compte de faits non seulement "d'importance comparable", mais aussi "analogues" aux deux exemples retenus, ce qui impliquait une ressemblance non seulement quantitative, mais aussi qualitative. Seule une perte massive de substance de l'entreprise, devant entraîner un assainissement ou une restructuration fondamentale de la société, pouvait éventuellement satisfaire à l'analogie requise par le texte légal, la question étant toutefois laissée indécise.
Cette solution, certes insatisfaisante au regard des intérêts protégés (en particulier la protection des investisseurs), n'en correspondait pas moins au texte légal, que le législateur avait eu le loisir de modifier au cours des travaux parlementaires; toute une partie de la protection accordée aux investisseurs s'en trouvait ainsi réduite, mais il n'appartenait pas au juge d'y suppléer (consid. 4e/bb in fine p. 559).
b) La doctrine récente ne se prononce pas plus clairement en faveur d'une interprétation extensive de l'art. 161 ch. 3
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
téléologique, Peter (Aspekte der Insiderstrafnorm, insbesondere der "ähnliche Sachverhalt von vergleichbarer Tragweite", thèse, Zurich 1991) estime lui aussi que l'adjectif "analogue" figurant à l'art. 161 ch. 3
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
c) La solution retenue dans l'ATF 118 Ib précité a encore été confirmée, notamment par un arrêt non publié du 25 février 1998 dans la cause X. Corp. , relatif à une demande d'entraide américaine. Cet arrêt maintient que l'analogie requise à l'art. 161 ch. 3
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
d) L'OFJ évoque l'obligation d'accorder l'entraide la plus large possible, telle qu'elle découle notamment de l'art. 1er
IR 0.351.1 Europäisches Übereinkommen vom 20. April 1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen EUeR Art. 1 - 1. Die Vertragsparteien verpflichten sich, gemäss den Bestimmungen dieses Übereinkommens einander so weit wie möglich Rechtshilfe zu leisten in allen Verfahren hinsichtlich strafbarer Handlungen, zu deren Verfolgung in dem Zeitpunkt, in dem um Rechtshilfe ersucht wird, die Justizbehörden des ersuchenden Staates zuständig sind. |
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1 | Die Vertragsparteien verpflichten sich, gemäss den Bestimmungen dieses Übereinkommens einander so weit wie möglich Rechtshilfe zu leisten in allen Verfahren hinsichtlich strafbarer Handlungen, zu deren Verfolgung in dem Zeitpunkt, in dem um Rechtshilfe ersucht wird, die Justizbehörden des ersuchenden Staates zuständig sind. |
2 | Dieses Übereinkommen findet keine Anwendung auf Verhaftungen, auf die Vollstreckung verurteilender Erkenntnisse sowie auf militärische strafbare Handlungen, die nicht nach gemeinem Recht strafbar sind. |
L'OFJ mentionne également l'art. 4 al. 4
IR 0.351.933.6 Staatsvertrag vom 25. Mai 1973 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (mit Briefwechseln) RVUS Art. 4 Zwangsmassnahmen - 1. Im ersuchten Staat dürfen bei Ausführung eines Ersuchens nur Zwangsmassnahmen angewendet werden, die sein Recht für Ermittlungs- oder Gerichtsverfahren wegen einer seiner Gerichtsbarkeit unterworfenen Handlung vorsieht. |
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1 | Im ersuchten Staat dürfen bei Ausführung eines Ersuchens nur Zwangsmassnahmen angewendet werden, die sein Recht für Ermittlungs- oder Gerichtsverfahren wegen einer seiner Gerichtsbarkeit unterworfenen Handlung vorsieht. |
2 | Solche Massnahmen sollen, selbst wenn das nicht ausdrücklich verlangt wird, angewendet werden, aber nur dann, wenn die Handlung, die das Ersuchen betrifft, die objektiven Merkmale eines Straftatbestandes erfüllt und entweder |
a | nach dem Recht des ersuchten Staats, falls dort verübt, strafbar wäre und sich als einen auf der Liste aufgeführten Tatbestand darstellt; oder |
b | von Nummer 26 der Liste erfasst ist. |
3 | Handelt es sich um einen Tatbestand, der nicht auf der Liste aufgeführt ist, so entscheidet die Zentralstelle des ersuchten Staats, ob die Bedeutung der Tat Zwangsmassnahmen rechtfertigt. |
4 | Der Entscheid darüber, ob die Voraussetzungen nach Absatz 2 erfüllt sind, soll vom ersuchten Staat nur aufgrund seines eigenen Rechts getroffen werden. Verschiedenheiten in der technischen Bezeichnung und gesetzliche Merkmale eines Tatbestands, die zur Begründung der Gerichtbarkeit hinzugefügt sind, sollen unbeachtet bleiben. Die Zentralstelle des ersuchten Staats kann andere Unterschiede in den gesetzlichen Merkmalen eines Tatbestands, die dessen wesentlichen Charakter in diesem Staat nicht berühren, unberücksichtigt lassen. |
5 | In Fällen, in welchen die Bedingungen von Absatz 2 oder 3 nicht erfüllt sind, soll Rechtshilfe geleistet werden, soweit dies ohne Anwendung von Zwangsmassnahmen möglich ist. |
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
e) En définitive, les arguments avancés par l'office recourant ne justifient pas de revoir la solution adoptée dans l'ATF 118 Ib précité. Les avis de doctrine évoqués ci-dessus, favorables à une application extensive de l'art. 161 ch. 3
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
En réalité, la modification de pratique voulue par l'OFJ ne suppose pas un changement de jurisprudence, mais une révision législative que le Tribunal fédéral a déjà appelée de ses voeux.
L'OFJ se prévaut enfin de la position adoptée par la CFB dans le cadre de procédures administratives (notamment dans une décision du 30 août 2000 dans la cause N., faisant l'objet de la procédure de recours de droit administratif 2A.476/2000). L'OFJ perd toutefois de vue que la CFB a laissé indécise la question de savoir si la jurisprudence restrictive du Tribunal fédéral devait être confirmée, car, dans le cadre particulier de l'entraide accordée selon l'art. 38 al. 2 let. c
SR 954.1 Bundesgesetz vom 15. Juni 2018 über die Finanzinstitute (Finanzinstitutsgesetz, FINIG) - Börsengesetz FINIG Art. 38 Rechte - 1 Die Fondsleitung hat Anspruch auf: |
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1 | Die Fondsleitung hat Anspruch auf: |
a | die im Fondsvertrag vorgesehenen Vergütungen; |
b | Befreiung von den Verbindlichkeiten, die sie in richtiger Erfüllung ihrer Aufgaben eingegangen ist; |
c | Ersatz der Aufwendungen, die sie zur Erfüllung dieser Verbindlichkeiten gemacht hat. |
2 | Diese Ansprüche werden aus den Mitteln des Anlagefonds erfüllt. Die persönliche Haftung der Anlegerinnen und Anleger ist ausgeschlossen. |
4.- La demande d'entraide du 19 novembre 1997 indique que Y.________ et les autres personnes mises en cause auraient cédé leurs titres entre le 31 juillet et le 11 septembre 1992, soit avant l'annonce, le 21 septembre suivant, des résultats semestriels du groupe, "en fort retrait par rapport à l'exercice précédent". Les résultats nets consolidés pour le premier semestre de 1992 auraient été de 6 MF, alors qu'ils étaient de 41 MF pour l'exercice précédent. Après la publication de ce résultat, le cours de l'action aurait chuté de 7,48% au cours des trois séances suivantes; il aurait ensuite régulièrement baissé, puis se serait redressé quelque peu, juste avant l'annonce de l'absorption de la société X.________ par A.________. L'élément confidentiel porte donc uniquement sur une réduction importante du bénéfice du groupe par rapport à l'exercice précédent, ce qui ne constitue pas, comme cela est relevé plus haut, un fait confidentiel au sens de l'art. 161 ch. 3
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
Une partie de la doctrine évoque la possibilité de prendre en considération des pertes importantes, imminentes ou déjà subies, pour autant que la substance même de l'entreprise soit atteinte ou qu'elles nécessitent un assainissement (Schmid, op. cit. p. 115). Dans l'ATF 118 Ib 547, le Tribunal fédéral a lui aussi envisagé - sans toutefois l'affirmer - qu'une perte massive de nature à modifier profondément la "structure du bilan" et à rendre nécessaire un assainissement ou une restructuration fondamentale de la société, puisse éventuellement constituer un "fait analogue" au sens de l'art. 161 ch. 3
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
comme une conséquence inéluctable et d'emblée prévisible. L'OFJ relève qu'une diminution de 7,48% du cours de l'action serait suffisante "dans le cadre de l'entraide judiciaire". Ce faisant, il adopte un critère purement quantitatif, ignorant les exigences qualitatives de l'art. 161 ch. 3
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
Tels qu'ils sont supposés dans la demande d'entraide, les faits ne seraient dès lors pas punissables en droit suisse. C'est donc avec raison que le juge d'instruction, puis la Chambre d'accusation, ont refusé de donner suite à la requête.
5.- Le recours de droit administratif doit par conséquent être rejeté. Conformément à l'art. 156 al. 2
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 161 |
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Rejette le recours.
2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3. Alloue aux intimés Y.________, X.________ et consorts une indemnité globale de dépens de 2000 fr., à la charge de l'Office fédéral de la justice.
4. Communique le présent arrêt en copie à l'office recourant (B 91380), au mandataire des intimés, au Juge d'instruction et à la Chambre d'accusation du canton de Genève.
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Lausanne, le 5 mars 2001 KUR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,