6B_368/2008 - 2008-09-04 - Esecuzione delle pene e delle misure

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
6B_368/2008/sst

Urteil vom 4. September 2008
Strafrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Schneider, Präsident,
Bundesrichter Wiprächtiger, Ferrari,
Gerichtsschreiber Briw.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten
durch Rechtsanwältin Antigone Schobinger,

gegen

Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich, Amtsleitung, Feldstrasse 42, 8090 Zurich,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Begleitete therapeutische Ausgänge,

Beschwerde gegen die Verfügung
der Direktion der Justiz und des Innern
des Kantons Zürich vom 26. März 2008.

Sachverhalt:

A.
X.________ verbüsste zwischen 1974 und April 1981 mehrere Strafen wegen Diebstahls. Am 14. Februar 1986 wurde er wegen vorsätzlicher schwerer Körperverletzung zu zwölf Monaten Gefängnis verurteilt, weil er einer Prostituierten mit einem Messer in den Bauch gestochen hatte. Aus diesem Strafvollzug wurde er im Dezember 1987 entlassen.
Am 4. November 1989 tötete er eine neunzehnjährige Prostituierte durch insgesamt 37 Stich- und Schnittverletzungen (BGE 123 IV 1, Sachverhalt). In der Folge einer zweiten bundesgerichtlichen Rückweisung zur Neubeurteilung (Urteil 6S.325/1992 vom 22. Sept. 1993 und BGE 123 IV 1) verurteilte ihn das Obergericht des Kantons Zürich am 7. Mai 1998 wegen Mordes zu 12 Jahren Zuchthaus, ordnete die Verwahrung gemäss Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 aStGB an und schob den Vollzug der Freiheitsstrafe auf.

B.
Vom Juni 2000 bis April 2006 nahm X.________ in der Strafanstalt an einem durch den Psychiatrisch-Psychologischen Dienst des Amtes für Justizvollzug des Kantons Zürich (PPD) durchgeführten Ambulanten Intensivprogramm für Sexual- und Gewaltstraftäter teil. Er befand sich in der hochfrequenten Gruppe der Sexualstraftäter (AIP 2000), welche wöchentlich mehrere Stunden deliktorientierte Gruppenpsychotherapie, Einzeltherapie sowie Sozialtraining absolvierte. Anschliessend wechselte er im Zusammenhang der Überführung des AIP in die therapeutische Regelversorgung in ein ergänzendes Gruppenangebot mit deutlich reduziertem Setting, d.h. einer wöchentlichen Gruppentherapie, ergänzt durch eine Einzeltherapie und sporadisch durchgeführte begleitete therapeutische Ausgänge.
Mit Verfügung des Sonderdienstes des Amtes für Justizvollzug (Sonderdienst) vom 4. Dezember 2003 wurde ihm gestützt auf eine positive Stellungnahme der Fachkommission des Ostschweizer Strafvollzugskonkordats (Fachkommission) ein erster Vollzugslockerungsschritt in Form von therapeutischen Einzelausgängen gemäss Stufe I des AIP-Konzepts vom 26. Juli 2001 mit Auflagen bewilligt. Dazu hält die Präsidentin der Fachkommission in ihrem Schreiben vom 30. November 2007 an den Justizvollzug des Kantons Zürich fest, dass die Fachkommission in ihrer Stellungnahme vom 7. Mai 2003 begleitete Ausgänge der Stufe I befürwortet und weitergehende Vollzugslockerungen für nicht vertretbar gehalten habe.
Mit Verfügung vom 10. Februar 2006 bewilligte der Sonderdienst therapeutische Ausgänge gemäss den Stufen II und III des AIP-Konzepts mit Auflagen. Die Fachkommission hatte am 14. Dezember 2005 indessen auf eine Empfehlung zur Gemeingefährlichkeit verzichtet, weil eine zuverlässige Beurteilung ohne Information zu Art, Inhalt und Intensität der tatrelevanten Fantasien, allfälligen Ersatzhandlungen sowie Kontrollfähigkeit nicht möglich sei.
Nach dem "Konzept der therapeutischen Ausgänge im Rahmen des Ambulanten Intensiv-Programms (AIP)" vom 26. Juli 2001 handelt es sich bei Stufe I um einen "Einzelausgang" mit zwei Begleitpersonen von anfänglich 3 Stunden und in der Folge 5 Stunden Dauer. Stufe II betrifft den "Zweierausgang" mit zwei Begleitpersonen bis maximal 8 Stunden Dauer. Stufe III berechtigt zum "Dreierausgang" mit zwei Begleitpersonen bis maximal 8 Stunden Dauer. Bei den Begleitpersonen handelt es sich um erfahrenes forensisches Fachpersonal.

C.
Nach einer Vollzugsunregelmässigkeit bei einem Verwahrten im Jahre 2006 wurden die amtsinternen Abläufe eingehend untersucht und einzelne Fälle überprüft. Die neue Amtsleitung hielt die Gewährung von therapeutischen Ausgängen gemäss den Stufen II und III des AIP-Konzepts ohne entsprechende materielle Empfehlung der Fachkommission für nicht verantwortbar. Das Amt für Justizvollzug verfügte daher am 15. Oktober 2007, die X.________ betreffenden Akten hinsichtlich der Gewährung von therapeutischen Ausgängen der Stufen II und III erneut der Fachkommission vorzulegen, sobald das vom Obergericht in Auftrag gegebene Gutachten vorliege und das Gericht über die Verwahrung (gemäss Ziff. 2 Abs. 2 der Schlussbestimmungen der Änderung vom 13. Dezember 2002 des Strafgesetzbuches) Beschluss gefasst habe. Die mit Verfügung vom 10. Februar 2006 bewilligten therapeutischen Ausgänge der Stufen II und III würden bis zum Vorliegen dieser Stellungnahme der Fachkommission sistiert.

D.
Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich wies mit Verfügung vom 26. März 2008 den von X.________ gegen die Verfügung vom 15. Oktober 2007 geführten Rekurs ab. Zur Begründung führte sie aus:
Nach dem Strafurteil von 1998 gefährde X.________ infolge seines Geisteszustandes die öffentliche Sicherheit in schwerwiegender Weise. Er habe im Tatzeitpunkt unter einer ausgeprägten Störung der Sexualpräferenz im Sinne eines Sadomasochismus mit fetischistischer Komponente und deutlicher Progredienz sowie einer Tendenz zur ausgeprägten Ritualisierung gelitten. Ausserdem habe als Grundstörung eine ausgeprägte kombinierte Persönlichkeitsstörung mit dissozialen, schizoiden, ängstlich-asthenischen sowie narzistischen Elementen bestanden. Dieses Störungsbild sei in seiner Gesamtheit als ursächlich für das Tötungsdelikt angesehen worden, in welchem er vor allem seine seit Jahren bestehenden und immer mehr ausgebauten paraphilen Fantasien in die Tat umgesetzt habe. Das Störungsbild sei generell als sehr schwer behandelbar beurteilt worden.
Nach dem letzten über ihn erstellten externen ergänzenden psychiatrischen Gutachten vom 7. April 2003 falle er statistisch gesehen in die Gruppe der Gewalttäter mit einem erheblich erhöhten Rückfallrisiko. Der PPD gehe in seiner jüngsten Beurteilung der Legalprognose von einer sehr hohen bzw. deutlichen bis sehr hohen strukturellen Rückfallgefahr aus, deren Beeinflussbarkeit generell als sehr gering bezeichnet werde. Verglichen mit dieser Ausgangssituation hätten durch die Teilnahme am AIP therapeutische Fortschritte erzielt werden können, so dass derzeit ein geringes bis moderates Rückfallrisiko bestehe.
Die Überprüfung der Verwahrung sei zurzeit beim Obergericht hängig (oben E. C). Gemäss § 56 Abs. 1 der Justizvollzugsverordnung (JVV) vom 6. Dezember 2006 würden Urlaub und Ausgang gemäss den Richtlinien der Ostschweizerischen Strafvollzugskommission über die Ausgangs- und Urlaubsgewährung bewilligt. Gemäss diesen Richtlinien vom 7. April 2006 über die Ausgangs- und Urlaubsgewährung seien im geschlossenen Vollzug Ausgänge nur als Bestandteil therapeutischer Programme zulässig. Gemäss § 70 Abs. 2 JVV würden Urlaub und andere Vollzugslockerungen gemeingefährlichen Straftätern nur gewährt, wenn davon ausgegangen werden könne, dass sie nicht mehr gemeingefährlich sind oder Dritte vor einer verbleibenden Gefahr durch begleitende Massnahmen ausreichend geschützt werden können. Die Richtlinien vom 27. Oktober 2006 über den Vollzug von Freiheitsstrafen und freiheitsentziehenden Massnahmen bei gemeingefährlichen Straftätern und Straftäterinnen schrieben vor, dass die Stellungnahme der Fachkommission eingeholt werde, wenn trotz Gemeingefährlichkeit eine Vollzugsöffnung erwogen werde.
In der Verfügung vom 10. Februar 2006 sei die Gemeingefährlichkeit nicht verneint, aber angenommen worden, Dritte könnten bei begleiteten Ausgängen ausreichend geschützt werden. Die Vollzugslockerung sei jedoch ohne Stellungnahme der Fachkommission bewilligt worden (oben E. B). Die einstweilige Sistierung der therapeutischen Ausgänge der Stufen II und III sei angesichts des besonders hohen öffentlichen Interesses am Schutz vor besonderer Gewaltdelinquenz geradezu geboten. Das bestellte Gutachten werde auch die Fragen der begleiteten Ausgänge beurteilen. Es sei nicht zu beanstanden, dass das Gutachten und der Entscheid des Obergerichts abgewartet würden.

E.
X.________ erhebt Beschwerde in Strafsachen und beantragt:
1. die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 26. März 2008 (Ziff. 1 des Dispositivs) aufzuheben,
2. die Vollzugsbehörden anzuweisen, die mit Verfügung vom 10. Februar 2006 bewilligten Ausgänge der Stufen II und III durchzuführen,
3. eventualiter die Sache zur Neubeurteilung zurückzuweisen mit der Anweisung, die Durchführung der mit Verfügung vom 10. Februar 2006 bewilligten Ausgänge zu prüfen bzw. prüfen zu lassen, sobald das im Rahmen der Verwahrungsüberprüfung in Auftrag gegebene Gutachten vorliege und diesfalls die Akten sobald als möglich der Fachkommission vorzulegen,
4. die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.

F.
In der Vernehmlassung verweisen die Direktion der Justiz und des Innern sowie der Justizvollzug des Kanton Zürichs auf die angefochtene Verfügung und beantragen die Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.
Die angefochtene Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in Strafsachen im Sinne von Art. 78 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 80 und Art. 130 Abs. 1 BGG. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.
Der Beschwerdeführer rügt Verletzungen von Art. 9 BV, der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV), des Legalitätsprinzips (Art. 36 Abs. 1 BV), des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (Art. 36 Abs. 3 BV und Art. 56 Abs. 2 StGB), des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) sowie des rechtlichen Gehörs und des Anspruchs auf Begründung von Verfügungen (Art. 29 Abs. 2 BV).

2.1 Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 3.2; 133 IV 286 E. 1.4). Dieses Rügeprinzip verlangt, dass in der Beschwerdeschrift dargelegt wird, welche verfassungsmässigen Rechte inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 133 II 396 E. 3.1).

2.2 Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 9 BV als "selbständiges verfassungsmässiges Recht" geltend macht, ist darauf hinzuweisen, dass das allgemeine Willkürverbot für sich allein keine geschützte Rechtsstellung für die Beschwerdelegitimation begründet (BGE 126 I 81; 129 I 217 E. 1.3; 133 I 185). Ferner ist bei der Anwendung des kantonalen Rechts, wozu auch das Konkordatsrecht (Art. 48 BV) zählt, die Frage der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) ausserhalb des Schutzbereichs spezieller Grundrechte grundsätzlich nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots zu prüfen (BGE 134 I 153; vgl. Matthias Oesch, Das Verhältnismässigkeitsprinzip in der Einheitsbeschwerde, in: Anwalts-Revue 6-7/2008 S. 271). Einschränkungen von Grundrechten unterliegen den weitergehenden Voraussetzungen von Art. 36 BV. Art. 56 Abs. 2 StGB betrifft hingegen die Anordnung einer Massnahme und nicht die Vollzugsmodalitäten. Die Grundzüge des Straf- und Massnahmevollzugsrechts regelt der Vierte Titel des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs, wobei Art. 74 StGB den Grundsatz der Verhältnismässigkeit für das gesamte Straf- und Massnahmevollzugsrecht statuiert. In diesem Umfang unterliegt die Rechtsanwendung der gegenüber der eingeschränkten
Willkürprüfung (Art. 9 BV; Art. 106 Abs. 2 BGG) weitergehenden freien bundesgerichtlichen Kognition (Art. 106 Abs. 1 BGG), weshalb der Rüge der Willkür hier keine eigenständige Bedeutung mehr zukommt.

2.3 Nach den verfassungsrechtlichen Begründungsanforderungen (Art. 29 Abs. 2 BV) ist es nicht erforderlich, dass sich eine Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinander setzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 134 I 83 E. 4.1). Diese Begründungsanforderungen sind erfüllt. Es ist völlig klar, aus welchen Gründen die Verfügung vom 10. Februar 2006 sistiert wurde.

3.
Das Obergericht des Kantons Zürich verwahrte den Beschwerdeführer weisungsgemäss gemäss Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 aStGB (BGE 123 IV 1 E. 4d). Diese Verwahrung wird zurzeit gemäss Ziff. 2 Abs. 2 der Schlussbestimmungen der Änderung vom 13. Dezember 2002 des Strafgesetzbuches überprüft. Das Obergericht hat dazu ein psychiatrisches Gutachten in Auftrag gegeben. Übergangsrechtlich sind die Bestimmungen über die Verwahrung nach neuem Recht anwendbar (Art. 388 Abs. 3 StGB).

3.1 Die erwähnte Vollzugsunregelmässigkeit eines Verwahrten führte zu einer allgemeinen Überprüfung der Vollzugslockerungen, insbesondere zur sofortigen Aussetzung und Neubeurteilung der Vollzugslockerungen mit unbegleiteten Bewegungsmöglichkeiten für alle Verwahrten im Kanton Zürich (Urteil 6B_791/2007 vom 9. April 2008, Sachverhalt). Weil eine generelle Überprüfung vorgenommen wurde, der somit nicht alleine der Beschwerdeführer unterlag, ist insoweit Willkür bereits von vornherein ausgeschlossen. Ihn betreffend verfügte das Amt für Justizvollzug am 15. Oktober 2007, die Frage der therapeutischen Ausgänge der Fachkommission vorzulegen und die am 10. Februar 2006 bewilligten therapeutischen Ausgänge der Stufen II und III bis zum Vorliegen dieser Stellungnahme der Fachkommission zu sistieren (oben E. C).
Die Sistierungsverfügung vom 15. Oktober 2007 bewirkte zwar eine Schlechterstellung des Beschwerdeführers. Nachträgliche korrigierende Entscheidungen unterliegen aber nicht dem Verschlechterungsverbot. Sie dienen der elastischen Ausgestaltung sowie der sach- und situationsgerechten Handhabung der Vollzugsmodalitäten. Die Vollzugsbehörden fällen solche Entscheide nach pflichtgemässen Ermessen. Negative Auswirkungen auf die psychische Situation des Betroffenen sollen nach Möglichkeit vermieden werden. Denn häufige Änderungen bilden Störfaktoren für die Resozialisierung. Es muss auf eine gewisse Stetigkeit der Entwicklung und der Verhältnisse hingearbeitet werden. Ausgestaltung und Vollzug einer Verwahrung bereiten indessen besondere Schwierigkeiten (Marianne Heer, Strafrecht I, Basler Kommentar, 2. Auflage, Basel 2007, Art. 90 N. 23).
Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz (Art. 9 BV) verleiht einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Er setzt weiter voraus, dass gestützt auf berechtigtes Vertrauen nicht mehr rückgängig zu machende nachteilige Dispositionen getroffen wurden und dass nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 129 I 161 E. 4.1). Der Beschwerdeführer kann sich zwar auf ein durch die Verfügung vom 10. Februar 2006 begründetes Vertrauen berufen. Solche Verfügungen unterliegen aber der kontinuierlichen Anpassung an die Vollzugsrealitäten, so dass mit Abänderungen gerechnet werden muss. Insbesondere kann dem Vertrauen auf den Bestand einer Vollzugsmodalität kein Vorrang vor den Notwendigkeiten der öffentlichen Sicherheitsinteressen eingeräumt werden. Daran vermöchten auch Dispositionen des Beschwerdeführers nichts zu ändern.

3.2 Der Beschwerdeführer zählt aufgrund seines sich in der Anlasstat und seinem Vorverhalten manifestierenden Störungsbildes zu der Kategorie der besonders gefährlichen Sexual- und Gewaltstraftäter (vgl. auch BGE 123 IV 1 E. 3a). Allerdings unterzog er sich in der Zwischenzeit einer therapeutischen Behandlung. Deren Wirkung wird zurzeit gutachterlich untersucht.
Die Erforschung der Täterpersönlichkeit, insbesondere ihrer Gefährlichkeit, ist das zentrale Problem des Massregelvollzugs, weil es stets um diese Gefährlichkeit bzw. ihre Abwehr geht (Heinz Schöch, Strafgesetzbuch, Leipziger Kommentar, 12. Auflage, Berlin 2008, Vor § 61 N. 28). Individuelle Kriminalprognosen sind Wahrscheinlichkeitsaussagen über das künftige Legalverhalten von Personen. Somit gibt es, wie dieser Autor darlegt (a.a.O., N. 145), prinzipiell keine sicheren Prognosen und damit keine einfachen Ja/Nein-Antworten. Die Beantwortung dieser Frage konfrontiert Entscheidungsträger mit ausserordentlichen Schwierigkeiten (dazu Heer, a.a.O., Art. 64 NN. 46 ff.). Auch ist davon auszugehen, dass Gefährlichkeitsprognosen lediglich für den Zeitraum eines Jahres relativ zuverlässig gestellt werden können (BGE 128 IV 241 E. 3.4). Entsprechend bedarf es bei jener Täterkategorie, zu welcher der Beschwerdeführer gehört, der vertieften Abklärung der Gemeingefährlichkeit (Art. 75a Abs. 3 StGB). Daran ändert nichts, dass es vorliegend nicht um eine eigentliche Vollzugsöffnung gemäss dem (nicht abschliessenden) Wortlaut von Art. 75a Abs. 2 StGB geht. Vollzugslockerungen wie die therapeutischen Ausgänge müssen ebenfalls gesichert werden. Die
erwähnte Richtlinie vom 27. Oktober 2006 zählt in Ziff. 2.2 denn auch in vertretbarer Weise begleitete und unbegleitete Ausgänge zu den Vollzugsöffnungen. Bei Verwahrten stehen die besondere Gefährlichkeit und der Schutz der Allgemeinheit vor besonderer Gewaltdelinquenz im Zentrum des Interesses (Heer, a.a.O., Art. 75a N. 9). Diese Tatsache determiniert die Vollzugssituation und damit letztlich jede Vollzugsverfügung vollumfänglich.

3.3 Der Beschwerdeführer wendet insbesondere ein, die Vorinstanz entscheide willkürlich, wenn sie die Prüfung der Gefährlichkeit bzw. die Aktenüberweisung an die Fachkommission vom Vorliegen des bestellten Gutachtens abhängig mache. Sie verletze die persönliche Freiheit durch Verstoss gegen das Legalitätsprinzip und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 36 Abs. 1 und 3 BV). Denn schwere Eingriffe in die persönliche Freiheit, wie das vorliegend der Fall sei, bedürften einer rechtlichen Grundlage in Form eines Gesetzes im formellen Sinn. Die Richtlinien der Ostschweizer Strafvollzugskommission genügten diesen Anforderungen nicht. Der mit der Sistierung der therapeutischen Ausgänge verbundene Eingriff in seine Persönlichkeitsrechte sei im Hinblick auf die "extrem geringe Wahrscheinlichkeit weiterer Straftaten" unverhältnismässig.
3.3.1 Für den Straf- und Massnahmevollzug sind die Kantone zuständig, soweit das Gesetz nichts anderes vorsieht (Art. 123 Abs. 2 BV). Die Art. 74 ff . StGB regeln nur die Grundzüge des Straf- und Massnahmevollzugs. Der Vollzug wird durch das kantonale Recht näher bestimmt, so durch das Ostschweizer Strafvollzugskonkordat, dessen oberstes Organ die Strafvollzugskommission ist, die aus je einem Vertreter der beteiligten Kantone und damit auch des Kantons Zürich zusammengesetzt ist. Diese Kommission ist befugt, Richtlinien zu erlassen. Art. 48 BV ermächtigt die Kantone zum Abschluss solcher Konkordate. Die auf dem ergänzenden kantonalen Recht beruhenden Freiheitsbeschränkungen müssen in einem kantonalen Gesetz oder Reglement festgelegt sein. Sie bedürfen mithin gemäss Art. 36 BV der gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz der Grundrechte Dritter gerechtfertigt sein, sie müssen verhältnismässig sein und dürfen den Kerngehalt der Grundrechte nicht antasten. In ihrem Schutzgehalt knüpfen Kerngehalte der Grundrechte an die Garantie der Menschenwürde von Art. 7 BV an und konkretisieren jene Aspekte menschlicher Würde, deren Antastung keinem Menschen zugemutet werden darf (Markus Schefer,
Beeinträchtigung von Grundrechten, in: Detlef Merten/Hans-Jürgen Papier, Handbuch der Grundrechte, Band VII/2, Heidelberg/Zürich/St. Gallen 2007, S. 184). Das Bundesgericht beurteilt diese Fragen aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalls (BGE 131 I 425 E. 6.1).
3.3.2 Vorliegend beruht die Einschränkung der persönlichen Freiheit auf Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 aStGB. Es ist sodann nicht ersichtlich, inwiefern die kantonalrechtlichen gesetzlichen Vollzugsgrundlagen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen sollten (vgl. BGE 129 I 74 E. 4.2 und 4.3 hinsichtlich der Glaubens- und Gewissensfreiheit). Der Beschwerdeführer stellt die Gesetzmässigkeit von § 56 Abs. 1 und § 70 Abs. 2 JVV (oben E. D) nicht in Frage (oben E. 2.1). Die erwähnten zwei Richtlinien vom 7. April und 27. Oktober 2006 der Ostschweizer Strafvollzugskommission verweisen auf die gesetzlichen Grundlagen im Strafgesetzbuch und finden ihre Stütze weiter in der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 (in deren Anhang sie aufgeführt sind), die sich ihrerseits insbesondere auf das Straf- und Justizvollzugsgesetz (StJVG) des Kantons Zürich vom 23. Juni 2006 stützt. Die Richtlinien verbleiben jedenfalls im zu beurteilenden Umfang auch inhaltlich im Rahmen des übergeordneten Rechts, so dass darauf nicht weiter einzutreten ist. Insbesondere wurde auch die Fachkommission mit Richtlinie vom 27. Oktober 2006 in Ausführung von Art. 62d Abs. 2 StGB geschaffen.
3.3.3 Es kann offen bleiben, ob die Sistierung der therapeutischen Ausgänge der Stufen II und III überhaupt als schwerer Eingriff in die persönliche Freiheit zu betrachten ist, wie das der Beschwerdeführer annimmt. Im Massnahmevollzug ergeben sich im öffentlichen Interesse liegende Freiheitsbeschränkungen aus dem Zweck dieser Institution. Über das hierzu erforderliche Mass dürfen sie aber nicht hinausgehen (BGE 129 I 74 E. 4.2). Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar und verhältnismässig erweist. Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 132 I 49 E. 7.2 S. 62).
Die Prüfung der Verhältnismässigkeit der Sistierungsverfügung wird naturgemäss stark durch das besondere Rechtsverhältnis der Verwahrungssituation des Beschwerdeführers geprägt. Wie oben dargelegt, stehen sämtliche Vollzugslockerungen für den Beschwerdeführer unter dem Vorbehalt seiner besonderen Gefährlichkeit. Hier liegt der Sachverhalt vor, dass die Frage der Gemeingefährlichkeit heute nicht eindeutig beantwortet werden kann. In diesem Fall muss gemäss Ziff. 3.1 lit. b der Richtlinie vom 27. Oktober 2006 die Stellungnahme der Fachkommission eingeholt werden (vgl. auch Art. 75a Abs. 1 lit. b StGB). Diese auch der rechtsgleichen Rechtsanwendung dienenden Regeln sind zu beachten. Für die bewilligten Ausgänge der Stufen II und III fehlte die Stellungnahme der Fachkommission. In ihrer Stellungnahme vom 7. Mai 2003 hatte sie über die Stufe I hinausgehende Vollzugslockerungen für nicht vertretbar gehalten (oben E. B).
Aufgrund der Einstufung als gemeingefährlich ist die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers von Gesetzes wegen massiv eingeschränkt. Vollzugslockerungen bedürfen der Rechtfertigung. Dem Beschwerdeführer sind therapeutische Ausgänge der Stufe I bewilligt worden. Therapeutische Ausgänge der Stufen II und III führen zu einer quantitativen und qualitativen Ausweitung der Bewegungsfreiheit. Deren Bewilligungsfähigkeit ist primär eine Frage der Einstufung seiner Gefährlichkeit. Erst in zweiter Linie ist zu prüfen, ob diese Ausgänge hinreichend gesichert werden können. Auch müssen Vollzugsöffnungen und Sicherheitsmassnahmen in einem vertretbaren Verhältnis stehen. Allerdings würde ein allzu einengendes Sicherheitsdispositiv Sinn und Zweck der therapeutischen Ausgänge entgegenstehen, da das AIP-Konzept 2001 von dem Postulat ausgeht, dass in einem Behandlungssetting erreichte Fortschritte der Überprüfung, Erprobung, Erweiterung und Stabilisierung in einem "In-vivo-Setting" bedürfen, um dauerhaft zu sein. Dieses Konzept geht mithin bewusst gewisse notwendige vertretbare Risiken ein.
§ 70 Abs. 2 JVV schreibt aber richtigerweise vor, dass Vollzugslockerungen solchen Verurteilten nur gewährt werden können, wenn davon ausgegangen werden kann, dass a) sie nicht mehr gemeingefährlich sind oder b) Dritte vor einer verbleibenden Gefahr durch begleitende Massnahmen ausreichend geschützt werden können. Kann nun entgegen dem Beschwerdeführer weder einfach davon ausgegangen werden, dass er nicht mehr gemeingefährlich ist, noch dass sich die verbleibende Gefahr eindeutig beantworten lässt, verbleibt kein anderer Weg, als weitergehende Vollzugslockerungen zu sistieren, bis diese Frage hinreichend geklärt ist. Hinreichend geklärt ist diese Problematik aber erst mit dem Vorliegen des auf das neue Gutachten gestützten Gerichtsurteils. Denn die Beurteilung der Gemeingefährlichkeit ist eine Rechtsfrage. Damit erweist sich die Sistierung als verhältnismässig im Sinne der Geeignetheit und Erforderlichkeit. In Abwägung der berührten Interessen, wobei den öffentlichen Sicherheitsinteressen überwiegendes Gewicht zukommt, ist diese Massnahme dem Beschwerdeführer auch ohne weiteres zumutbar. Sie trifft ihn weder in unzumutbarer Härte noch tastet sie die Kerngehaltsgarantie seiner im Sinne von Art. 36 Abs. 4 BV geschützten
Grundrechtsposition im Rahmen seines besonderen Rechtsverhältnisses an. Schliesslich ist nicht zu übersehen, dass ihm therapeutische Ausgänge der Stufe I bewilligt sind, so dass weiterhin eine privilegierte Situation besteht.

3.4 Das angefochtene Urteil ist somit nicht zu beanstanden. Weiter ist nicht ersichtlich, wie das Bundesgericht ohne hinreichende Grundlagen für die Gefährlichkeitsprüfung die Vollzugsbehörden anweisen sollte, die Ausgänge entsprechend der sistierten Verfügung durchzuführen (Rechtsbegehren Ziff. 2). Schliesslich lässt sich die Beschwerde auch nicht im Eventualpunkt gutheissen (Rechtsbegehren Ziff. 3). Dieses Begehren entspricht inhaltlich im Wesentlichen der von den Vollzugsbehörden festgelegten Vorgehensweise. Diese werden nach Vorliegen des Gerichtsurteils die Frage der therapeutischen Ausgänge neu beurteilen. Auf die diesbezügliche Kritik ist nach dem Gesagten nicht mehr weiter einzutreten.

4.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege kann gutgeheissen werden. Es sind keine Gerichtskosten zu erheben und die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers ist aus der Bundesgerichtskasse zu entschädigen (Art. 64 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird gutgeheissen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers, Rechtsanwältin Antigone Schobinger, wird aus der Bundesgerichtskasse mit Fr. 2'000.-- entschädigt.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien und der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 4. September 2008

Im Namen der Strafrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Schneider Briw

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 78 Principio - 1 Il Tribunale federale giudica i ricorsi contro le decisioni pronunciate in materia penale.
¹	Il Tribunale federale giudica i ricorsi contro le decisioni pronunciate in materia penale.
²	Al ricorso in materia penale soggiacciono anche le decisioni concernenti:
^a	le pretese civili trattate unitamente alla causa penale;
^b	l'esecuzione di pene e misure.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 80 Autorità inferiori - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni delle autorità cantonali di ultima istanza e contro le decisioni della Corte dei reclami penali e della Corte d'appello del Tribunale penale federale.48
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni delle autorità cantonali di ultima istanza e contro le decisioni della Corte dei reclami penali e della Corte d'appello del Tribunale penale federale.48
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori quali autorità cantonali di ultima istanza. Tali tribunali giudicano su ricorso. Sono fatti salvi i casi in cui secondo il Codice di procedura penale del 5 ottobre 200749 (CPP) si pronuncia, quale istanza cantonale unica, un giudice dei provvedimenti coercitivi o un altro giudice.50

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 130 Disposizioni cantonali di esecuzione - 1 Con effetto dall'entrata in vigore del diritto processuale penale svizzero unificato, i Cantoni emanano le disposizioni di esecuzione concernenti la competenza, l'organizzazione e la procedura delle giurisdizioni inferiori in materia penale ai sensi degli articoli 80 capoverso 2 e 111 capoverso 3, incluse le disposizioni necessarie alla garanzia della via giudiziaria di cui all'articolo 29a della Costituzione federale. Se il diritto processuale penale unificato non è ancora vigente sei anni dopo l'entrata in vigore della presente legge, il Consiglio federale, previa consultazione dei Cantoni, stabilisce il termine per l'emanazione delle disposizioni di esecuzione.
¹	Con effetto dall'entrata in vigore del diritto processuale penale svizzero unificato, i Cantoni emanano le disposizioni di esecuzione concernenti la competenza, l'organizzazione e la procedura delle giurisdizioni inferiori in materia penale ai sensi degli articoli 80 capoverso 2 e 111 capoverso 3, incluse le disposizioni necessarie alla garanzia della via giudiziaria di cui all'articolo 29a della Costituzione federale. Se il diritto processuale penale unificato non è ancora vigente sei anni dopo l'entrata in vigore della presente legge, il Consiglio federale, previa consultazione dei Cantoni, stabilisce il termine per l'emanazione delle disposizioni di esecuzione.
²	Con effetto dall'entrata in vigore del diritto processuale civile svizzero unificato, i Cantoni emanano le disposizioni di esecuzione concernenti la competenza, l'organizzazione e la procedura delle autorità inferiori in materia civile ai sensi degli articoli 75 capoverso 2 e 111 capoverso 3, incluse le disposizioni necessarie alla garanzia della via giudiziaria di cui all'articolo 29a della Costituzione federale. Se il diritto processuale civile unificato non è ancora vigente sei anni dopo l'entrata in vigore della presente legge, il Consiglio federale, previa consultazione dei Cantoni, stabilisce il termine per l'emanazione delle disposizioni di esecuzione.
³	Entro due anni dall'entrata in vigore della presente legge, i Cantoni emanano le disposizioni di esecuzione concernenti la competenza, l'organizzazione e la procedura delle giurisdizioni inferiori nelle cause di diritto pubblico ai sensi degli articoli 86 capoversi 2 e 3 e 88 capoverso 2, incluse le disposizioni necessarie alla garanzia della via giudiziaria di cui all'articolo 29a della Costituzione federale.
⁴	Sino all'emanazione della legislazione esecutiva, i Cantoni possono emanare disposizioni di esecuzione in forma di atti normativi non sottostanti a referendum, sempre che sia necessario per il rispetto dei termini di cui ai capoversi 1-3.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 10 Diritto alla vita e alla libertà personale - 1 Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata.
¹	Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata.
²	Ognuno ha diritto alla libertà personale, in particolare all'integrità fisica e psichica e alla libertà di movimento.
³	La tortura nonché ogni altro genere di trattamento o punizione crudele, inumano o degradante sono vietati.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
¹	Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
²	Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui.
³	Esse devono essere proporzionate allo scopo.
⁴	I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.

SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 56 - 1 Una misura deve essere ordinata se:
¹	Una misura deve essere ordinata se:
^a	la sola pena non è atta a impedire il rischio che l'autore commetta altri reati;
^b	sussiste un bisogno di trattamento dell'autore o la sicurezza pubblica lo esige; e
^c	le condizioni previste negli articoli 59-61, 63 o 64 sono adempiute.
²	La misura può essere pronunciata se la connessa ingerenza nei diritti della personalità dell'autore non sia sproporzionata rispetto alla probabilità e gravità di nuovi reati.
³	Per ordinare una misura prevista negli articoli 59-61, 63 e 64, come pure in caso di modifica della sanzione secondo l'articolo 65, il giudice si fonda su una perizia. La perizia verte su:
^a	la necessità e le prospettive di successo di un trattamento dell'autore;
^b	il genere e la probabilità di eventuali altri reati; e
^c	la possibilità di eseguire la misura.
⁴	Se l'autore ha commesso un reato ai sensi dell'articolo 64 capoverso 1, la perizia dev'essere effettuata da un esperto che non abbia né curato né assistito in altro modo l'autore.
^4bis	Se entra in linea di conto l'internamento a vita di cui all'articolo 64 capoverso 1bis, il giudice, per ordinarlo, si fonda sulle perizie di almeno due periti esperti e reciprocamente indipendenti che non hanno né curato né assistito in altro modo l'autore.53
⁵	Di regola il giudice ordina una misura soltanto se è disponibile
⁶	La misura i cui presupposti non siano più adempiuti dev'essere soppressa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 48 Trattati intercantonali - 1 I Cantoni possono concludere trattati intercantonali nonché creare organizzazioni e istituzioni in comune. In particolare possono adempiere insieme compiti d'interesse regionale.
¹	I Cantoni possono concludere trattati intercantonali nonché creare organizzazioni e istituzioni in comune. In particolare possono adempiere insieme compiti d'interesse regionale.
²	La Confederazione può parteciparvi nei limiti delle sue competenze.
³	I trattati intercantonali non devono contraddire al diritto e agli interessi della Confederazione, né ai diritti di altri Cantoni. Devono essere portati a conoscenza della Confederazione.
⁴	Mediante trattato intercantonale i Cantoni possono autorizzare organi intercantonali a emanare disposizioni contenenti norme di diritto per l'attuazione di un trattato intercantonale, a condizione che il trattato autorizzante:
^a	sia stato approvato secondo la stessa procedura applicabile alle leggi;
^b	stabilisca le linee direttrici di queste disposizioni.14
⁵	I Cantoni rispettano il diritto intercantonale.15

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
¹	Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
²	L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
³	Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
⁴	La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.

SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 388 - 1 Le sentenze pronunciate in applicazione del diritto anteriore sono eseguite secondo tale diritto. Sono salve le eccezioni previste dai capoversi 2 e 3.
¹	Le sentenze pronunciate in applicazione del diritto anteriore sono eseguite secondo tale diritto. Sono salve le eccezioni previste dai capoversi 2 e 3.
²	Se il nuovo diritto non commina una pena per il fatto per il quale è stata pronunciata la condanna secondo il diritto anteriore, la pena o misura inflitta non è più eseguita.
³	Le disposizioni del nuovo diritto concernenti l'esecuzione di pene e misure nonché i diritti e doveri del detenuto sono applicabili anche a chi è stato condannato secondo il diritto anteriore.

SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 75^a - 1 La commissione di cui all'articolo 62d capoverso 2 valuta la pericolosità pubblica dell'autore in vista del suo trasferimento in un penitenziario aperto, nonché in vista dell'autorizzazione di un regime aperto, se:
¹	La commissione di cui all'articolo 62d capoverso 2 valuta la pericolosità pubblica dell'autore in vista del suo trasferimento in un penitenziario aperto, nonché in vista dell'autorizzazione di un regime aperto, se:
^a	l'autore ha commesso un crimine di cui all'articolo 64 capoverso 1; e
^b	l'autorità di esecuzione non è in grado di valutare con certezza la pericolosità pubblica del detenuto.
²	Per regime aperto si intende un'espiazione della pena tale da essere meno restrittiva della libertà, in particolare il trasferimento in un penitenziario aperto, la concessione di congedi, l'autorizzazione del lavoro o alloggio esterni e la liberazione condizionale.
³	La pericolosità pubblica è presunta quando vi è il pericolo che il detenuto si dia alla fuga e commetta nuovi reati atti a pregiudicare gravemente l'integrità fisica, psichica o sessuale di un'altra persona.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 123 Diritto penale - 1 La legislazione nel campo del diritto penale e della procedura penale compete alla Confederazione.
¹	La legislazione nel campo del diritto penale e della procedura penale compete alla Confederazione.
²	L'organizzazione dei tribunali e l'amministrazione della giustizia in materia penale, nonché l'esecuzione delle pene e delle misure competono ai Cantoni, salvo diversa disposizione della legge.
³	La Confederazione può emanare prescrizioni concernenti l'esecuzione delle pene e delle misure. Può concedere contributi ai Cantoni:
^a	per la costruzione di stabilimenti;
^b	per migliorie nell'esecuzione delle pene e delle misure;
^c	per istituzioni dove vengono eseguite misure educative nei confronti di fanciulli, adolescenti e giovani adulti.93

SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 62^d - 1 L'autorità competente esamina d'ufficio o a richiesta se e quando l'autore debba essere liberato condizionalmente dall'esecuzione della misura o la misura debba essere soppressa. Decide in merito almeno una volta all'anno. Sente dapprima il collocato e chiede previamente una relazione alla direzione dell'istituzione d'esecuzione.
¹	L'autorità competente esamina d'ufficio o a richiesta se e quando l'autore debba essere liberato condizionalmente dall'esecuzione della misura o la misura debba essere soppressa. Decide in merito almeno una volta all'anno. Sente dapprima il collocato e chiede previamente una relazione alla direzione dell'istituzione d'esecuzione.
²	Se l'autore ha commesso un reato ai sensi dell'articolo 64 capoverso 1, l'autorità competente decide fondandosi sulla perizia di un esperto indipendente e dopo aver sentito una commissione composta di rappresentanti delle autorità preposte al procedimento penale, delle autorità d'esecuzione nonché della psichiatria. L'esperto e i rappresentanti della psichiatria non devono aver curato né assistito in altro modo l'autore.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 64 Gratuito patrocinio - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, il Tribunale federale le designa un avvocato. Questi ha diritto a un'indennità adeguata, versata dalla cassa del Tribunale, in quanto le spese di patrocinio non possano essere coperte dalle spese ripetibili.
³	La corte decide sulla domanda di gratuito patrocinio nella composizione di tre giudici. Rimangono salvi i casi trattati in procedura semplificata secondo l'articolo 108. Il gratuito patrocinio può essere concesso dal giudice dell'istruzione se è indubbio che le relative condizioni sono adempiute.
⁴	Se in seguito è in grado di farlo, la parte è tenuta a risarcire la cassa del Tribunale.