1C_226/2018 - 2019-09-03 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 226/2018

Urteil vom 3. September 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Muschietti,
Gerichtsschreiber Gelzer.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Herr Siegfried Annaheim,

gegen

Swisscom (Schweiz) AG,
Konzernrechtsdienst, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Marco Rossetti,

Politische Gemeinde Kreuzlingen,
Stadtrat, Hauptstrasse 62, 8280 Kreuzlingen,

Departement für Bau und Umwelt
des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude, Promenade, 8510 Frauenfeld,

Amt für Umwelt des Kantons Thurgau,
Bahnhofstrasse 55, 8510 Frauenfeld.

Gegenstand
Neubau Mobilfunkanlage,

Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau
vom 7. März 2018 (VG.2017.66/E).

Sachverhalt:

A.
Die Liegenschaft Nr. 1561 des Grundbuchs Kreuzlingen an der Hauptstrasse 23 in Kreuzlingen ist mit einem Hochhaus überbaut. Auf dem Flachdach dieses Hauses betreiben die Salt Mobile SA und die Sunrise Communications AG Mobilfunkanlagen mit je drei Antennen. Die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) beabsichtigte, auf dem gleichen Hochhaus ebenfalls eine Mobilfunkanlage mit drei Antennen zu installieren und stellte am 11. Februar 2016 bei der Politischen Gemeinde Kreuzlingen (nachfolgend: Gemeinde Kreuzlingen) ein entsprechendes Baugesuch. Diesem Gesuch lag das Standortdatenblatt vom 18. Januar 2016, Revision 1.2 zu Grunde, das die Erweiterung der bestehenden Antennengruppe durch drei Antennen mit je einer äquivalenten abgestrahlten Sendeleistung (effective radiated power, ERP) von 4600 Watt vorsah.

B.
Mit Entscheid vom 25. April 2016 stellte das Amt für Umwelt des Kantons Thurgau fest, dass die Anforderungen nach der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) erfüllt seien und die Angaben gemäss NIS-Standortdatenblatt vom 18. Januar 2016 gelten.
Während der öffentlichen Auflage des Baugesuchs der Swisscom erhob dagegen namentlich A.________ für insgesamt 470 Personen Einsprache. Der Stadtrat Kreuzlingen wies am 4. Oktober 2016 diese Einsprache ab und erteilte mit Beschluss vom gleichen Tag der Swisscom die verlangte Baubewilligung. In deren Auflagen wird festgehalten, der Zugang zum Flachdach müsse durch eine abschliessbare Türe abgesperrt werden und das Flachdach dürfe nur durch instruiertes Personal betreten werden (Ziff. 11); zusätzlich seien Hinweisschilder auf die sich im Aussenbereich befindlichen Verhältnisse (elektromagnetische Strahlung) anzubringen (Ziff. 12).
Einen gegen die Baubewilligung von A.________ zusammen mit 62 Einsprechern erhobenen Rekurs wies das Departement Bau- und Umwelt des Kantons Thurgau (DBU) mit Entscheid vom 18. April 2017 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau wies eine dagegen von A.________ und weiteren 21 Einsprechern eingereichte Beschwerde mit Entscheid vom 7. März 2018 ab.

C.
A.________ und weitere 10 Einsprecher (Beschwerdeführer) erheben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 7. März 2018 aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern. Eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das AfU/TG verzichtet auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Der Stadtrat Kreuzlingen und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Swisscom (Beschwerdegegnerin) beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Stellungnahme zum Ergebnis, der angefochtene Entscheid verletze die Umweltschutzgesetzgebung des Bundes nicht.
Die Beschwerdeführer nehmen in einer Duplik zu den Beschwerdeantworten Stellung ohne neue Anträge zu stellen.

Erwägungen:

1.

1.1. Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid im Bereich des Baurechts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 82 ff . BGG; BGE 133 II 353 E. 2 S. 356). Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerdeführung legitimiert, da sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben und sie als Bewohner von Grundstücken innerhalb des Einspracheperimeters durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt sind (Art. 89 Abs. 1 BGG; BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4 S. 171 f.). Sie können die Überprüfung des Bauvorhabens im Lichte all jener Rechtssätze verlangen, die sich rechtlich oder tatsächlich in dem Sinne auf ihre Stellung auswirken, dass ihnen im Falle des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht (BGE 141 II 50 E. 2.1 mit Hinweisen). Ein solcher Nutzen ist zu bejahen, wenn das Durchdringen von Rügen dazu führen würde, dass das Bauvorhaben im Bereich, den die Beschwerdeführer belastet, nicht oder anders realisiert würde als geplant (BGE 139 II 499 E. 2.2 S. 504 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer machen vor Bundesgericht geltend, die abgeschlossene Zugangstüre zum Flachdach des Standortgebäudes biete keinen genügenden Schutz für Personen, die über einen Schlüssel zu dieser Türe verfügten (Hauseigentümer, Hauswarte und Verwalter) oder auf dem Flachdach Bauarbeiten ausführten, weil sie unbeabsichtigt in den Gefahrenbereich der Antennen gelangen könnten. Dieser Bereich sei daher durch Ketten oder Zäune abzugrenzen. Da die Beschwerdeführer nicht im Standortgebäude wohnen und auch nicht geltend machen, sie hätten einen Zugang zum Flachdach dieses Gebäudes, würde für sie das dortige Anbringen von Abschrankungen keinen konkreten Nutzen bringen. Demnach ist auf ihre diesbezügliche Rüge mangels eines genügenden Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten.
Abgesehen davon sind die Sachurteilsvoraussetzungen gegeben, weshalb auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.

2.

2.1. Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Der Anlagegrenzwert gilt dagegen für einzelne Anlagen und muss nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten werden (Art. 3 Abs. 6 und Anhang 1 Ziff. 65 NISV). Als solche Orte gelten Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten, sowie öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (Art. 3 Abs. 2 lit. a und b NISV).
Ist die Anlage noch nicht errichtet und in Betrieb genommen worden, kann die Einhaltung der Immissions- und Anlagegrenzwerte nicht gemessen, sondern nur berechnet werden. Grundlage der rechnerischen Prognose ist das vom Inhaber der geplanten Anlage gemäss Art. 11 NISV eingereichte Standortdatenblatt (Urteil 1A.116/2002 vom 17. November 2003 E. 3.1). Dieses muss namentlich Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung an den drei Orten mit empfindlicher Nutzung enthalten, an denen diese Strahlung am stärksten ist (Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV). Bei der rechnerischen Prognose wird die Strahlung, die an einem zu untersuchenden Ort zu erwarten ist, für jede zur Anlage gehörende Antenne einzeln berechnet. Die einzelnen Beiträge werden anschliessend addiert. Grundlage für die Berechnung sind die beantragte Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne, die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die relative Lage des Ortes gegenüber der Antenne. Ausserdem wird die Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle berücksichtigt (Urteil 1C 343/2015 vom 30. März 2016 E. 2.2 mit Hinweis).

2.2. Das vorliegende Standortdatenblatt geht bezüglich der Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle davon aus, die Mobilfunkanlage werde auf einem Flachdach aus Beton errichtet.

2.3. Im vorinstanzlichen Verfahren machten die Beschwerdeführer geltend, das Flachdach könnte aufgrund der Pläne Durchbrüche aufweisen, die mit Baumaterialien gefertigt seien, die eine geringere Dämpfungswirkung hätten als bei Beton. Zur Abklärung der verwendeten Baumaterialien hätte das AfU den beantragten Augenschein durchführen müssen.

2.4. Die Vorinstanz führte dazu zusammengefasst aus, die kommunale Baubehörde verfüge bezüglich des Daches des Standortgebäudes über Ortskenntnisse, da sie darauf bereits zwei Mobilfunkanlagen bewilligt habe, die vom AfU abgenommen worden seien. Die obligatorischen Nachmessungen hätten offenbar ergeben, dass die von den anderen beiden Mobilfunkbetreibern errechneten Werte korrekt seien. Sowohl das Hauptgebäude selber als auch die sich darauf befindlichen Aufbauten wiesen Flachdächer auf, die in der Regel als Betondächer erstellt würden. Der Aufbau bestehe aus geschlossenen Räume, die keinerlei Fenster oder dergleichen aufwiesen. Dafür, dass in der Betondecke des Mehrfamilienhauses ausser für den Aufgang zum Flachdach weitere Durchbrüche vorhanden seien, bestünden auch keine Indizien. Für die Festsetzung des Dämpfungsfaktors sei die Gebäudehülle massgebend, die vorliegend aus Beton bestehe. Da die Beschwerdeführer nur spekulierten, entgegen den Angaben der zuständigen, mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten Baubehörden könnten Durchbrüche in der Decke bestehen oder andere Materialien als Beton verwendet worden sein, ohne dafür Hinweise in den Akten oder andere überzeugende Indizien zu benennen, habe das DBU auf einen
Augenschein verzichten dürfen.

2.5. Die Beschwerdeführer rügen, die vorinstanzliche antizipierte Beweiswürdigung sei unhaltbar, da sie sich nur auf Mutmassungen und auf spärlich durch die unteren Instanzen verifizierten Baupläne der Swisscom abstütze, die als reine Parteibehauptungen zu betrachten seien. Einzig die Orth-Fotoaufnahme des Standortgebäudes sei vom AfU und nicht von der Beschwerdegegnerin eingereicht worden. Auch wenn vorliegend der Hauptbaustoff der Gebäudehülle aus Beton bestehe, deute die Luftaufnahme und eine weitere Fotografie auf unterschiedliche Baumaterialien hin. Am Augenschein hätte geprüft werden müssen, ob Teile der Decke bloss gemauert und nicht durchgängig betoniert und ob Oberlichter eingebaut worden seien. So habe die Vorinstanz in einem anderen Verfahren eine Baubewilligung aufgehoben, weil sie an einem Augenschein festgestellt habe, dass die Swisscom im Standortdatenblatt unter dem Antennenmast eine durchgehende Betondecke deklariert habe, obwohl ein Teil der Decke aus Holz bestanden habe. Was für Materialien vorliegend im Detail verwendet worden seien, sei aufgrund der Orth-Fotoaufnahme unklar. So sei die Zugangstüre zur Dachterrasse fast zur Hälfte mit einem Fenster versehen. Zudem weise das Flachdach heterogene Aufbauten auf.
Ob diese Fenster hätten und sich darin OMEN befänden, sei auf der Orth-Fotoaufnahme nicht erkennbar. Auch hätte geprüft werden müssen, ob sich in den Aufbauten weitere Zugänge zur Dachterrasse befänden. Frühere Bewilligungen von Mobilfunkanlagen auf dem Standortgebäude änderten daran nichts, weil unbelegt sei, dass damals Augenscheine vorgenommen worden seien und die Gemeinde Kreuzlingen in ihren Einspracheentscheiden klarstelle, dass das AfU fachlich für die Gebäudedämpfung bezüglich der NISV zuständig sei. Zudem seien die früheren Bewilligungen vor dem Inkrafttreten der NISV erteilt worden, als die Voraussetzungen weniger detailliert geregelt gewesen seien. Auch könne nicht ausgeschlossen werden, dass seit der Erteilung der ersten Baubewilligungen auf der Dachterrasse bauliche Veränderungen vorgenommen worden seien. Nicht nachvollziehbar sei, weshalb die Höhenangaben von OMEN mit den ArcGIS überprüft werden könnten und weshalb bei den bereits vorhandenen Mobilfunkanlagen obligatorische Nachmessungen durchgeführt worden sein sollten.

2.6. Nach der Rechtsprechung liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es auf Grund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236).

2.7. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Gebäudehülle und damit auch das Dach des Standortgebäudes aus Beton erstellt wurde, was durch die Fotografie der Zugangstüre zum Dach bestätigt wird. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer ergeben sich aus der angerufenen Luftaufnahme keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Decke an gewissen Orten nicht aus Beton bestehen oder Oberlichtfenster aufweisen könnte. Die Vorinstanz verfiel daher nicht in Willkür, wenn sie bezüglich der zur Errichtung des Flachdachs verwendeten Materialien und der Aufgänge zu diesem Dach auf die Luftaufnahme und die Baupläne abstellte, die der Stadtrat anhand der Baubewilligung für das Standortgebäude ohne weiteres überprüfen konnte. Die auf dem Flachdach errichteten Aufbauten weisen gemäss den bei den Akten befindlichen Fotos keine Fenster auf. Zudem ist notorisch, dass auf Hochhäusern Aufbauten für technische Anlagen (Lifte, Lüftungen, Klimaanlagen) errichtet werden. Dafür, dass die Aufbauten auf dem Standortgebäude anderen Zwecken, wie dem dauernden Aufenthalt von Menschen dienen könnten, nennen die Beschwerdeführer keine Anhaltspunkte. Solche sind auch nicht erkennbar, da der Zugang zum Dachbereich durch eine abgeschlossene Türe abgesperrt werden
muss. Im Übrigen beeinträchtigen erfahrungsgemäss kleinere Lüftungsrohre oder Metallkamine in Betondecken die Gebäudedämpfung nicht (vgl. Urteil 1C 7/2015 vom 6. November 2015 E. 4.4 und 4.5). Das strittige Standortdatenblatt vom 18. Januar 2016 ersetzt das ältere Standortdatenblatt vom 18. September 2014, welches somit nach dem Inkrafttreten der NISV am 1. Februar 2000 bewilligt wurde. Demnach musste bereits damals geprüft werden, ob die Strahlung in den Räumen unter dem Flachdach durch eine Betondecke gedämpft wird. Die Vorinstanz durfte daher in vertretbarer Weise davon ausgehen, dem Stadtrat seien die entsprechenden örtlichen Gegebenheiten bereits aus den früheren Baubewilligungsverfahren bekannt gewesen. Sie verfiel daher unter den genannten Umständen nicht in Willkür, wenn sie in antizipierter Beweiswürdigung zum Ergebnis kam, ein Augenschein hätte bezüglich der Dämpfungswirkung des Flachdachs des Standortgebäudes keine neuen Erkenntnisse gebracht.
Daran vermögen die Ausführungen der Vorinstanz zu den Abnahmemessungen nichts zu ändern, weil sie nicht verkannte, dass für die Bewilligung einer neuen Anlage die rechnerische Strahlungsprognose massgeblich ist und der Abnahmemessung eine nachträgliche Kontrollfunktion zukommt (Urteile 1A.118/2005 vom 12. Dezember 2005 E. 5; 1C 643/2015 vom 3. August 2016 E. 2.2.5). Im Übrigen führt eine ungenügende Strahlungsdämpfung eines bestehenden Daches dann nicht zur Abweisung des Baugesuchs, wenn diese Dämpfung durch eine in der Baubewilligung auflageweise vorgesehene zusätzliche Abschirmung gegen nichtionisierende Strahlung erreicht werden kann (vgl. Urteil 1C 348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 3). Weshalb dies vorliegend bei der hypothetischen Annahme einer teilweise nicht durch Beton bestehenden Gebäudehülle nicht möglich gewesen wäre, legen die Beschwerdeführer mit ihrem blossen Hinweis auf einen Entscheid, in dem ungenügende Dämpfung zur Aufhebung einer Baubewilligung führte, nicht dar.

2.8. Da die Vorinstanz somit von einer Betondecke ausgehen durfte, verstiess sie entgegen der Meinung der Beschwerdeführer nicht gegen die NISV, wenn sie beim OMEN 01b unter dieser Decke von einer entsprechenden Dämpfung von 15 dB für Beton ausging.

2.9. Sodann wenden die Beschwerdeführer ein, da die Zugangstüre zur Dachterrasse fast zur Hälfte mit einem Fenster versehen sei, dürfe im Gebäudeinnern hinter der Türe keine Dämpfung von 15 dB für Beton oder Stahl angenommen werden.
Damit legen die Beschwerdeführer jedoch nicht dar, dass im Bereich des Zugangs zum Dach eine solche Dämpfung berücksichtigt wurde. Dies ist auch nicht ersichtlich, da gemäss der vorinstanzlichen Feststellung, die vom BAFU in seiner Stellungnahme bestätigt wurde, im Standortdatenblatt bei der Berechnung der Strahlenbelastung am Ort für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) Nr. 01a beim Zugang zum Flachdach kein Gebäudedämpfwert miteinbezogen wurde.

3.

3.1. Die Beschwerdeführer bringen sodann vor, am Augenschein hätten auch die grossflächigen Terrassen der beiden Wohnungen im obersten Stock des Standortgebäudes beurteilt werden müssen. Die Orth-Fotoaufnahme lasse darauf schliessen, diese Terrassen würden als erweiterter Wohnraum genutzt. Die Vorinstanz habe solchen Wohnraum in einem anderen Fall den Wohnräumen in Gebäuden gleichgestellt, was gemäss Ziff. 2.1.3 der NISV-Vollzugsempfehlung im Einzelfall zulässig sei.

3.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Balkone keine OMEN gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV dar. Zur Begründung führte es namentlich aus, die Nutzung von Balkonen und Dachterrassen erfolge nicht regelmässig, sondern vor allem an schönen Sommertagen und -nächten, wobei die Aufenthaltsdauer regelmässig kürzer sei als in Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräumen, Schulräumen oder Patientenzimmern in Spitälern oder Altersheimen. Es habe somit im Ermessen des Verordnungsgebers gestanden, aus Gründen der Rechtssicherheit und der Praktikabilität die Einhaltung der Anlagegrenzwerte auf die eigentlichen Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräume zu begrenzen (BGE 128 II 378 E. 6.1 und 6.2 S. 383 ff.; vgl. auch Urteil 1C 8/2008 vom 26. März 2008 E. 2.2 mit Hinweis).
Ein Abweichen von dieser Rechtsprechung müsste durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden (BGE 144 III 285 E. 2.2 S. 289 f. mit Hinweisen). Solche Gründe nennen die Beschwerdeführer nicht und sind auch nicht ersichtlich. Die Vorinstanz brauchte daher auch bezüglich der Nutzung der Balkone der Wohnungen im obersten Stockwerk des Standortgebäudes keinen Augenschein durchzuführen.

4.

4.1. Nach Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG) wacht das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) darüber, dass das internationale Fernmelderecht, dieses Gesetz, die Ausführungsvorschriften und die Konzessionen eingehalten werden. Gemäss einer von der Vorinstanz eingeholten Stellungnahme des BAKOM vom 18. Dezember 2017 gehört die Vereinbarung der Verwaltungen von 17 Ländern (darunter derjenigen der Schweiz und Deutschlands) über die Koordinierung von Frequenzen zwischen 29.7 MHz und 43.5 GHz für den festen Funkdienst (HCM-Vereinbarung) zum internationalen Fernmelderecht, für dessen Umsetzung (gemäss Art. 4 Abs. 1 FMG) das BAKOM zuständig sei. Demnach komme diese Vereinbarung im kantonalen Baubewilligungsverfahren nicht zum Tragen.

4.2. Diese von der Vorinstanz sinngemäss bestätigte Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche wird von den Beschwerdeführern im bundesgerichtlichen Verfahren nicht in Frage gestellt. Die Einhaltung der internationalen HCM-Vereinbarung ist daher vom BAKOM und nicht im kommunalen und kantonalen Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Demnach ist auf die Ausführungen der Beschwerdeführer zu dieser Vereinbarung mangels Entscheidrelevanz nicht einzutreten.

5.

5.1. Im vorinstanzlichen Verfahren bestritten die Beschwerdeführer die Zonenkonformität der geplanten Mobilfunkanlage mit der Begründung, die geplante Sektorantenne in nördlicher Richtung diene praktisch ausschliesslich der Versorgung von Gebieten in Deutschland, weshalb eine unmittelbare funktionelle Beziehung dieser Antenne zum Standort in der Wohnzone fehle.

5.2. Die Vorinstanz führte sinngemäss aus, die geplante Anlage weise für jede Hauptstrahlrichtung eine Sendeleistung von 4'600 WattERP auf, die für Wohnzonen durchschnittlich sei. So hätten die am gleichen Standort betriebenen Antennen von Sunrise und Salt eine maximale Sendeleistung von 5'200 bzw. 2'160 WattERP. Zwar seien in Bezug auf die Einhaltung der Grenzwerte der NISV die verschiedenen Sendeleistungen einer Anlage zusammenzurechnen. Bezüglich der Frage des Versorgungsgebiets könne hingegen nicht auf die Gesamtleistung aller an einem Standort vorhandenen Antennen abgestellt werden. Gemäss dem Plan "Situation NIS" im Standortdatenblatt werde mit der geplanten Mobilfunkanlage vor allem Kreuzlinger Baugebiet abgedeckt. Dass damit auch teilweise deutsches Gebiet bestrahlt werde, ändere daran nichts, zumal die Distanz zur Grenze immerhin 300 m betrage und daher nicht gesagt werden könne, die nördliche Antenne diene nur der Abdeckung deutschen Gebiets.

5.3. Die Beschwerdeführer machen auch vor Bundesgericht geltend, die strittige Anlage sei nicht zonenkonform. Nach der Rechtsprechung könne verlangt werden, dass Anlagen von ihrer Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her auf eine für reine Wohnzonen übliche Ausstattung auszulegen seien. Im Widerspruch dazu seien die geplanten Sektorantennen in nördlicher Richtung hauptsächlich auf die Versorgung von Gebieten in Konstanz ausgelegt. In seiner Sendekarte bezeichne das BAKOM Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtleistung von mehr als 1'000 Watt als gross, was zeige, dass eine Sendeleistung in nördlicher Richtung von 4'600 Watt für die Versorgung des Quartiers bzw. der Wohnbauten zwischen dem Anlagenstandort und der rund 150 m entfernten Grenze nicht erforderlich sei. Die Beschwerdegegnerin hätte zur Versorgung dieses Gebiets andere ihrer Mobilfunkanlagen neu ausrichten oder ausbauen können.

5.4. Nach der präzisierten Rechtsprechung des Bundesgerichts verstösst eine Mobilfunkanlage in der Bauzone nicht gegen Bundesumweltrecht, weil ihr Versorgungsgebiet flächenmässig erheblich mehr Land in der Nichtbauzone als in der Bauzone umfasst (BGE 141 II 245 E. 2.4 S. 250 mit Hinweisen). Die von den Beschwerdeführern im Interesse des Strahlenschutzes verlangte Beschränkung der Sendeleistung einer Mobilfunkanlage auf das zur Versorgung des Quartiers erforderliche Mass kann nicht aus dem Erfordernis der Zonenkonformität von Anlagen abgeleitet werden, weil der Schutz vor nichtionisierender Strahlung auch im Bereich des vorsorglichen Schutzes abschliessend durch die NISV geregelt wird (BGE 133 II 64 E. 5.2 S. 66 mit Hinweis). Zwar ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts mit dem Bundesumweltrecht vereinbar, dass ein kommunales Baureglement zum Schutz vor ideellen Immissionen in Wohngebieten nur Mobilfunkanlagen zulässt, die einen funktionellen Bezug zu dieser Zone aufweisen und von ihren Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen Ausstattung entsprechen (BGE 138 II 173 E. 5.4 S. 179; vgl. auch Urteil 1C 167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2). Eine solche Beschränkung setzt jedoch eine
entsprechende kantonale bzw. kommunale Regelung voraus (BGE 141 II 245 E. 2.4 S. 249; Urteil 1C 7/2015 vom 6. November 2015 E. 3.5). Dass im vorliegenden Fall eine solche Regelung erlassen wurde, ergibt sich nicht aus dem angefochtenen Urteil und wird von den Beschwerdeführern auch nicht geltend gemacht. Demnach ist nicht zu prüfen, inwieweit eine solche Regelung die Mitversorgung von Gebieten im angrenzenden Ausland untersagen könnte. Auch kann offenbleiben, ob in Bezug auf eine solche Regelung bei einer Antennengruppe im Sinne von Ziff. 62 Abs. 1-4 Anhang 1 NISV die Sendeleistung der Antennen der verschiedenen beteiligten Mobilfunkbetreiberinnen gesamthaft zu betrachten wären, wie dies die Beschwerdeführer geltend machen.

6.

6.1. Die Vorinstanz ging davon aus, das vom BAFU empfohlene Qualitätssicherungssystem (QS-System) stelle eine zulässige Alternative zur Kontrolle durch bauliche Vorkehrungen dar und genüge grundsätzlich den Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzung.

6.2. Die Beschwerdeführer wenden ein, die Vorinstanz verweise diesbezüglich bloss auf ältere Entscheide des Bundesgerichts ohne auf den aktuellen Fall einer Mobilfunkanlage in Langenthal einzugehen, bei der über Jahre falsch eingestellte Parameter durch die kantonalen Vollzugsbehörden und das QS-System nicht erkannt worden seien. Dieser Umstand rechtfertige eine erneute Überprüfung der QS-Systeme durch Sachverständige, die keine Interessenkonflikte zur Mobilfunkbranche hätten.

6.3. Ob diese Annahme zutrifft, kann offenbleiben, weil das Bundesgericht in einem anderen Entscheid vom heutigen Tag vom BAFU eine erneute schweizweite Überprüfung des Funktionierens der QS-Systeme verlangte und es damit der Forderung nach einer solchen Überprüfung bereits entsprach (Urteil 1C 97/2018 vom 3. September 2019 E. 8).

7.

7.1. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese haben zudem der Beschwerdegegnerin unter solidarischer Haftbarkeit eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 , 2 und 4 BGG i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Kreuzlingen, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, dem Amt für Umwelt des Kantons Thurgau, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. September 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Gelzer

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 814.710 Ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) ORNI Art. 13 Champ d'application des valeurs limites d'immissions - 1 Les valeurs limites d'immissions au sens de l'annexe 2 doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner.16
¹	Les valeurs limites d'immissions au sens de l'annexe 2 doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner.16
²	Elles ne sont valables que pour le rayonnement qui agit de manière uniforme sur l'ensemble du corps humain.

SR 814.710 Ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) ORNI Art. 3 Définitions - 1 Une installation est réputée ancienne installation lorsque la décision permettant d'entamer les travaux de construction ou la mise en service avait force de chose jugée au moment de l'entrée en vigueur de la présente ordonnance. Une installation au sens de l'annexe 1, ch. 1, qui comporte plusieurs lignes électriques est réputée ancienne installation lorsque l'autorisation d'au moins une ligne avait force de chose jugée au moment de l'entrée en vigueur de la présente ordonnance.4
¹	Une installation est réputée ancienne installation lorsque la décision permettant d'entamer les travaux de construction ou la mise en service avait force de chose jugée au moment de l'entrée en vigueur de la présente ordonnance. Une installation au sens de l'annexe 1, ch. 1, qui comporte plusieurs lignes électriques est réputée ancienne installation lorsque l'autorisation d'au moins une ligne avait force de chose jugée au moment de l'entrée en vigueur de la présente ordonnance.4
²	Une installation est réputée nouvelle installation:
^a	lorsqu'elle ne remplit pas les conditions de l'al. 1,
^b	lorsqu'elle est réinstallée sur un autre site, ou
^c	lorsqu'elle est remplacée sur son site actuel; les chemins de fer font exception (annexe 1, ch. 5).5
³	Par lieu à utilisation sensible, on entend:
^a	les locaux situés à l'intérieur d'un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée;
^b	les places de jeux publiques ou privées, définies dans un plan d'aménagement;
^c	les parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises.6
⁴	Sont réalisables sur le plan de la technique et de l'exploitation les mesures permettant de limiter les émissions:
^a	qui ont fait leur preuves sur des installations comparables en Suisse ou à l'étranger, ou qui
^b	ont été appliquées avec succès lors d'essais et que la technique permet de transposer à d'autres installations.
⁵	Sont économiquement supportables les mesures de limitation des émissions qui sont acceptables pour une entreprise moyenne, économiquement saine, de la branche concernée. Lorsqu'il y a dans une branche donnée des catégories très différentes d'entreprises, l'évaluation se fait à partir d'une entreprise moyenne de la catégorie correspondante.
⁶	La valeur limite de l'installation est une limitation des émissions concernant le rayonnement émis par une installation donnée.
⁷	Le courant de contact est le courant électrique qui circule lorsqu'une personne touche un objet conducteur qui n'est pas relié à une source de tension et qui se charge dans un champ électrique ou magnétique.
⁸	Le courant de fuite7 est le courant électrique qui circule d'une personne se trouvant dans un champ électrique vers la terre sans qu'un objet conducteur soit touché.8
⁹	La puissance apparente rayonnée (ERP) est la puissance transmise à une antenne, multipliée par le gain de l'antenne dans la direction principale de propagation, rapportée au dipôle de demi-onde.

SR 814.710 Ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) ORNI Art. 3 Définitions - 1 Une installation est réputée ancienne installation lorsque la décision permettant d'entamer les travaux de construction ou la mise en service avait force de chose jugée au moment de l'entrée en vigueur de la présente ordonnance. Une installation au sens de l'annexe 1, ch. 1, qui comporte plusieurs lignes électriques est réputée ancienne installation lorsque l'autorisation d'au moins une ligne avait force de chose jugée au moment de l'entrée en vigueur de la présente ordonnance.4
¹	Une installation est réputée ancienne installation lorsque la décision permettant d'entamer les travaux de construction ou la mise en service avait force de chose jugée au moment de l'entrée en vigueur de la présente ordonnance. Une installation au sens de l'annexe 1, ch. 1, qui comporte plusieurs lignes électriques est réputée ancienne installation lorsque l'autorisation d'au moins une ligne avait force de chose jugée au moment de l'entrée en vigueur de la présente ordonnance.4
²	Une installation est réputée nouvelle installation:
^a	lorsqu'elle ne remplit pas les conditions de l'al. 1,
^b	lorsqu'elle est réinstallée sur un autre site, ou
^c	lorsqu'elle est remplacée sur son site actuel; les chemins de fer font exception (annexe 1, ch. 5).5
³	Par lieu à utilisation sensible, on entend:
^a	les locaux situés à l'intérieur d'un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée;
^b	les places de jeux publiques ou privées, définies dans un plan d'aménagement;
^c	les parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises.6
⁴	Sont réalisables sur le plan de la technique et de l'exploitation les mesures permettant de limiter les émissions:
^a	qui ont fait leur preuves sur des installations comparables en Suisse ou à l'étranger, ou qui
^b	ont été appliquées avec succès lors d'essais et que la technique permet de transposer à d'autres installations.
⁵	Sont économiquement supportables les mesures de limitation des émissions qui sont acceptables pour une entreprise moyenne, économiquement saine, de la branche concernée. Lorsqu'il y a dans une branche donnée des catégories très différentes d'entreprises, l'évaluation se fait à partir d'une entreprise moyenne de la catégorie correspondante.
⁶	La valeur limite de l'installation est une limitation des émissions concernant le rayonnement émis par une installation donnée.
⁷	Le courant de contact est le courant électrique qui circule lorsqu'une personne touche un objet conducteur qui n'est pas relié à une source de tension et qui se charge dans un champ électrique ou magnétique.
⁸	Le courant de fuite7 est le courant électrique qui circule d'une personne se trouvant dans un champ électrique vers la terre sans qu'un objet conducteur soit touché.8
⁹	La puissance apparente rayonnée (ERP) est la puissance transmise à une antenne, multipliée par le gain de l'antenne dans la direction principale de propagation, rapportée au dipôle de demi-onde.

SR 814.710 Ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) ORNI Art. 11 Obligation de notifier - 1 Avant qu'une installation pour laquelle des limitations d'émissions figurent à l'annexe 1 soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée sur son site ou modifiée au sens de l'annexe 1, le détenteur doit remettre à l'autorité compétente en matière d'autorisations une fiche de données spécifiques au site. Les installations électriques domestiques font exception (annexe 1, ch. 4).12
¹	Avant qu'une installation pour laquelle des limitations d'émissions figurent à l'annexe 1 soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée sur son site ou modifiée au sens de l'annexe 1, le détenteur doit remettre à l'autorité compétente en matière d'autorisations une fiche de données spécifiques au site. Les installations électriques domestiques font exception (annexe 1, ch. 4).12
²	La fiche de données spécifique au site doit contenir:
^a	les données actuelles et planifiées relatives à la technique et à l'exploitation de l'installation dans la mesure où elles sont déterminantes pour l'émission de rayonnement;
^b	le mode d'exploitation déterminant au sens de l'annexe 1;
^c	des informations concernant le rayonnement émis par l'installation:
^c1	sur le lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort,
^c2	sur les trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement est le plus fort, et
^c3	sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur limite de l'installation au sens de l'annexe 1 est dépassée;
^d	un plan présentant les informations de la let. c.

SR 784.10 Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC) LTC Art. 58 Surveillance - 1 L'OFCOM veille à ce que le droit international des télécommunications, la présente loi, ses dispositions d'exécution et les concessions soient respectés. Il peut déléguer certaines tâches de surveillance à des organisations de droit privé et collaborer avec celles-ci.
¹	L'OFCOM veille à ce que le droit international des télécommunications, la présente loi, ses dispositions d'exécution et les concessions soient respectés. Il peut déléguer certaines tâches de surveillance à des organisations de droit privé et collaborer avec celles-ci.
²	S'il constate une violation du droit, il peut:
^a	sommer la personne morale ou physique responsable de remédier au manquement constaté ou de prendre les mesures propres à prévenir toute récidive; cette personne informe l'OFCOM des dispositions prises;
^b	obliger la personne morale ou physique responsable à céder à la Confédération l'avantage financier illicitement acquis;
^c	assortir la concession de charges;
^d	restreindre, suspendre, révoquer ou retirer la concession ou restreindre, suspendre ou interdire l'activité de la personne morale ou physique responsable;
^e	retirer le certificat de capacité ou imposer des charges à son titulaire.
³	L'OFCOM retire la concession lorsque les conditions essentielles à son octroi ne sont plus remplies.
⁴	Lorsque la concession a été octroyée par la ComCom, cette dernière prend les mesures correspondantes sur proposition de l'OFCOM.
⁵	L'autorité compétente peut ordonner des mesures provisionnelles.

SR 784.10 Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC) LTC Art. 4 Enregistrement des fournisseurs de services de télécommunication - 1 L'Office fédéral de la communication (OFCOM) enregistre les fournisseurs de services de télécommunication qui utilisent l'une des ressources suivantes destinées à la fourniture de services de télécommunication:
¹	L'Office fédéral de la communication (OFCOM) enregistre les fournisseurs de services de télécommunication qui utilisent l'une des ressources suivantes destinées à la fourniture de services de télécommunication:
^a	fréquences de radiocommunication soumises à concession;
^b	ressources d'adressage gérées au niveau national.
²	Les fournisseurs enregistrés ne peuvent accorder l'utilisation des ressources visées à l'al. 1 à d'autres fournisseurs de services de télécommunication que si ceux-ci se sont fait préalablement enregistrer.
³	L'OFCOM tient et publie une liste des fournisseurs enregistrés et des services de télécommunication qu'ils offrent.
⁴	Le Conseil fédéral règle les modalités de l'enregistrement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.