1A.96/2005 - 2005-11-02 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1A.96/2005 /biz

Sentenza del 2 novembre 2005
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aeschlimann e Eusebio,
cancelliere Bianchi.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Brenno Martignoni,

contro

Comune di Giubiasco, rappresentato dal Municipio,
piazza Grande 1, 6512 Giubiasco,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
Palazzo di Giustizia, via Pretorio 16, 6901 Lugano.

Oggetto
ordine di demolizione,

ricorso di diritto amministrativo contro la sentenza
del 23 febbraio 2005 del Tribunale amministrativo
del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Con domanda di costruzione del 18 ottobre 2000, A.________ ha chiesto di poter ampliare e trasformare in casa d'abitazione il rustico esistente sulla particella xxx di Giubiasco, ubicata fuori della zona edificabile. Oppostosi al primo progetto, il Dipartimento ticinese del territorio ha poi preavvisato favorevolmente una variante ridimensionata, che prevedeva il mantenimento dell'esistente struttura, su due livelli a pianta rettangolare di m 4.80 x 6.40, con l'aggiunta di un corpo di 4.40 mq per collocarvi a pianterreno i servizi igienici e ricavarvi, sopra, un posto-auto. L'avviso cantonale, dell'11 giugno 2001, subordinava il rilascio del permesso di costruzione alla conservazione integrale dei muri perimetrali dell'edificio e al rispetto dell'orientamento e della pendenza originari del tetto. A queste condizioni, il 22 giugno 2001 il Municipio di Giubiasco ha rilasciato la licenza edilizia.
B.
Il 9 ottobre 2002 A.________ ha presentato una domanda di costruzione per una diversa trasformazione del rustico, in parte già realizzata. Motivato dall'esigenza di maggior spazio, il nuovo progetto consisteva sostanzialmente nel prolungamento dei lati dell'edificio di 2 m, rispettivamente di 2.30 m, nella creazione, sopra il vano servizi, di un'ulteriore camera da letto e nella realizzazione di un secondo manufatto da utilizzare quale parcheggio e deposito. Considerata l'opposizione del Dipartimento del territorio, per il quale gli interventi risultavano in contrasto con i principi pianificatori in materia di costruzioni fuori della zona edificabile, il 2 luglio 2003 il Municipio ha negato il rilascio della licenza edilizia. Impugnata dall'interessato, tale decisione è stata confermata dapprima dal Consiglio di Stato, il 4 novembre 2003, ed in seguito dal Tribunale cantonale amministrativo, il 6 febbraio 2004.
C.
Constatata l'avvenuta demolizione della costruzione originaria e l'edificazione del manufatto accessorio e del primo piano della nuova casa d'abitazione, con decisione del 14 luglio 2004 il Municipio ha ordinato al proprietario di demolire le opere abusivamente realizzate e di ripristinare lo stato naturale del fondo, negandogli altresì la facoltà di ricostruire il rustico preesistente. Il ricorso interposto dall'interessato contro questa risoluzione è stato respinto dal Consiglio di Stato con giudizio del 16 novembre 2004, che, ulteriormente impugnato, è stato confermato dal Tribunale cantonale amministrativo il 23 febbraio 2005.
D.
Il 15 aprile 2005 A.________ ha inoltrato un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, con il quale chiede l'annullamento della sentenza della Corte cantonale e dell'ordine di demolizione, nonché il rinvio degli atti al Municipio per nuova decisione. Richiamandosi alla propria buona fede e al principio di proporzionalità, sostiene che l'istanza inferiore avrebbe accertato in maniera inesatta ed incompleta i fatti rilevanti ed avrebbe ecceduto nel proprio potere d'apprezzamento.
Chiamati ad esprimersi, il Tribunale amministrativo si riconferma nel proprio giudizio, il Consiglio di Stato e il Municipio di Giubiasco si rimettono al giudizio di questo Tribunale e l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale chiede il rigetto dell'impugnativa.
E.
Con decreto presidenziale del 18 maggio 2005 al ricorso è stato conferito effetto sospensivo.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 131 I 153 consid 1; 131 II 364 consid. 1, 353 consid. 1, 137 consid. 1).
1.1.1 Secondo la prassi dedotta dall'art. 34 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), in materia di costruzioni realizzate fuori della zona edificabile non solo le decisioni dell'ultima istanza cantonale sulla conformità alla destinazione della zona o relative ad autorizzazioni ai sensi degli art. 24 -24d LPT, ma anche quelle concernenti provvedimenti di demolizione sono impugnabili al Tribunale federale mediante ricorso di diritto amministrativo (DTF 129 II 321 consid. 1.1; 123 II 248 consid. 4, 111 Ib 213 consid. 6). Tempestivo e presentato da una persona senz'altro legittimata ad agire, in quanto destinataria del giudizio che conferma l'ordine litigioso, il ricorso è dunque di per sé ammissibile dal profilo degli art. 97 segg. OG.
1.1.2 Un'eccezione alla ricevibilità dell'impugnativa va tuttavia ravvisata laddove il ricorrente chiede l'annullamento, oltre che della sentenza del Tribunale amministrativo, anche dell'ordine di demolizione in quanto tale. In virtù dell'effetto devolutivo della procedura ricorsuale, l'ordine stesso è infatti stato sostituito dalle decisioni delle istanze superiori e non può dunque venir impugnato a titolo separato ed autonomo (DTF 129 II 438 consid. 1; 125 II 29 consid. 1c).
1.2 Con il ricorso di diritto amministrativo può essere fatta valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG), ritenuto che il Tribunale federale verifica comunque d'ufficio l'applicazione di tale diritto (art. 114 cpv. 1 OG). Con il medesimo rimedio può inoltre venir censurato l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti (art. 104 lett. b OG). Quando, come in concreto, la decisione impugnata emana da un'autorità giudiziaria, l'accertamento dei fatti da essa operato vincola tuttavia il Tribunale federale, salvo che questi risultino manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati appurati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG).
2.
2.1 A ragione il ricorrente non contesta sostanzialmente l'illiceità materiale delle opere oggetto della controversia: questo aspetto è infatti già stato affrontato nell'ambito della pregressa procedura concernente il diniego della licenza edilizia in sanatoria, conclusasi con la sentenza del Tribunale amministrativo del 6 febbraio 2004, cresciuta in giudicato (cfr. sentenza 1A.196/2003 del 10 febbraio 2004, in: RtiD II-2004 n. 18 consid. 4). Egli considera tuttavia sproporzionato l'ordine di demolizione, sostenendo in particolare che sulla base della licenza edilizia rilasciatagli nel 2001 poteva in buona fede ritenersi legittimato a modificare l'intervento edilizio in funzione dell'inatteso stato di profondo degrado dei muri perimetrali. Il manufatto edificato non divergerebbe peraltro in modo sostanziale dal rustico preesistente e la sua demolizione avrebbe conseguenze affettive ed economiche assai rilevanti.
2.2 Secondo il principio di proporzionalità, le misure adottate dall'autorità devono essere idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico perseguito, senza eccedere i limiti dell'indispensabile (DTF 129 I 337 consid. 4.2; 128 II 340 consid. 4). La legislazione ticinese prevede la rimozione delle opere abusive (art. 43 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE); in ogni caso, anche in assenza di disposizioni esplicite, l'eliminazione di interventi edilizi vietati dal diritto federale (nel caso concreto dalla LPT) può comunque essere imposta sulla base della normativa federale (DTF 105 Ib 272 consid. 1c; 104 Ib 74, 301 consid. 5b e c). Si può prescindere dal provvedimento di ripristino quando l'opera eseguita diverga solo in modo irrilevante da quella autorizzata, quando la demolizione non persegua scopi d'interesse pubblico, oppure quando il proprietario potesse ritenere in buona fede la costruzione lecita e quando non ostino importanti interessi pubblici al mantenimento della situazione di fatto venutasi a creare (DTF 111 Ib 213 consid. 6 e rinvii; sentenza 1A.132/2003 del 19 dicembre 2003, in: RtiD I-2004 n. 38, consid. 4.1). Anche il proprietario in malafede può prevalersi del principio della proporzionalità, ma
il suo pregiudizio conseguente alla demolizione va considerato con minor attenzione rispetto all'accresciuto interesse pubblico volto al ripristino della situazione conforme al diritto (DTF 111 Ib 213 consid. 6b; 108 Ia 216 consid. 4b; sentenza 1P.443/1998 del 18 agosto 1999, in: RDAT II-2000, n. 41, consid. 3a).
2.3 Fondandosi sulla documentazione agli atti, la Corte cantonale ha ritenuto che la tesi secondo cui non vi sarebbe una divergenza sostanziale tra l'edificio in fase di realizzazione e il rustico preesistente rasenta la temerarietà. La deduzione, basata su un accertamento non manifestamente inesatto dei fatti rilevanti (art. 105 cpv. 2 OG), non può che essere condivisa. La stessa va parimenti estesa alla sostenuta somiglianza tra la costruzione controversa ed il progetto di rinnovamento del vecchio stabile, approvato con la licenza edilizia del 22 giugno 2001. I piani allegati alla domanda di costruzione in sanatoria e le fotografie sullo stato dei lavori dimostrano infatti che l'ampliamento non è stato limitato all'aggiunta di un piccolo vano per i servizi, ma è consistito nella ridefinizione completa del perimetro della costruzione. Il manufatto originale è stato dapprima cinto da una struttura in mattoni e calcestruzzo, occupante una superficie ben più ampia, ed è poi stato completamente demolito. Pur sospesa dopo il completamento del pianterreno, è dunque stata avviata la realizzazione di una casa d'abitazione del tutto nuova, senza lasciare alcuna traccia del rustico originario. Ex novo è poi stata edificata una seconda
costruzione, anch'essa per nulla trascurabile. Eretti su un fondo situato fuori della zona edificabile, questi edifici risultano essere in netto contrasto con il diritto sulla pianificazione del territorio, che ammette interventi edilizi fuori dalle zone edificabili solo in casi eccezionali ed a condizioni restrittive (cfr. art. 16a e art. 24 -24d LPT). In particolare, vista la diversità della nuova costruzione rispetto a quella demolita, non può trovare applicazione l'invocato art. 24c LPT, che codifica il principio della tutela delle situazioni acquisite (cfr. anche l'art. 42 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]; DTF 127 II 215 consid. 3b). A ragione i giudici cantonali hanno quindi definito l'abuso edilizio grave e manifesto.
2.4 Considerato il tipo di lavori effettuati e le circostanze che hanno contraddistinto la concessione della licenza edilizia per la trasformazione ed il cambiamento di destinazione del rustico, il ricorrente non può poi richiamarsi con successo alla propria buona fede. In effetti, dopo il rigetto della prima domanda di costruzione per una trasformazione più radicale dell'edificio, egli non poteva ragionevolmente ignorare i rigorosi limiti d'intervento posti dall'autorità, ai quali avrebbe dovuto attenersi. Il preavviso cantonale relativo alla licenza edilizia del 22 giugno 2001, oltre a evidenziare l'obbligo di presentare una nuova domanda di costruzione per eventuali lavori non previsti dai piani, indicava del resto esplicitamente i principali requisiti da rispettare: la conservazione dell'orientamento e della pendenza del tetto nonché il mantenimento dei muri perimetrali nella loro integralità. Nemmeno l'asserita imprevedibile scoperta del pessimo stato di conservazione dei muri poteva quindi seriamente indurre il ricorrente ad operare interventi tanto importanti e così diversi da quelli approvati, senza preventivamente sottoporli alle competenti autorità. L'invocata urgenza dei lavori è poi confutata dalla sequenza in cui
questi sono stati svolti, operando cioè la demolizione dopo aver praticamente completato il pianterreno del nuovo edificio. Le giustificazioni esposte sono peraltro state avanzate solo in un secondo tempo, mentre la relazione tecnica annessa alla domanda di costruzione in sanatoria motivava i cambiamenti intervenuti soltanto con l'esigenza di maggior spazio all'interno dell'abitazione. Non sussistono quindi motivi deducibili dalla protezione della buona fede che ostino al ristabilimento della situazione conforme al diritto.
2.5 Nelle esposte circostanze, non può essere rimproverato alla Corte cantonale di essere incorsa nella violazione del diritto federale, ed in particolare della soltanto accennata garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), nel ritenere prevalenti gli interessi pubblici al ripristino dello stato naturale del fondo, sanando la grave irregolarità commessa, rispetto agli inconvenienti personali che il provvedimento comporta per il ricorrente.
3.
Ne segue che, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso va respinto. Le spese processuali seguono la soccombenza (art. 153 cpv. 1 , 153a e 156 cpv. 1 OG), mentre non risultano adempiute le condizioni che giustifichino l'assegnazione di ripetibili (art. 159 cpv. 1 e 2 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 4'000.-- è posta a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Giubiasco, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 2 novembre 2005
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
^a	der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
^b	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24^d
¹	In landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz erhalten sind, können landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zugelassen werden.65
^1bis	...66
²	Die vollständige Zweckänderung von als schützenswert anerkannten Bauten und Anlagen kann zugelassen werden, wenn:67
^a	diese von der zuständigen Behörde unter Schutz gestellt worden sind; und
^b	ihre dauernde Erhaltung nicht anders sichergestellt werden kann.
³	Bewilligungen nach diesem Artikel dürfen nur erteilt werden, wenn:68
^a	die Baute oder Anlage für den bisherigen Zweck nicht mehr benötigt wird, für die vorgesehene Nutzung geeignet ist und keine Ersatzbaute zur Folge hat, die nicht notwendig ist;
^b	die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben;
^c	höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung notwendig ist und sämtliche Infrastrukturkosten, die im Zusammenhang mit der vollständigen Zweckänderung der Bauten und Anlagen anfallen, auf deren Eigentümer überwälzt werden;
^d	die landwirtschaftliche Bewirtschaftung des umliegenden Grundstücks nicht gefährdet ist;
^e	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24^d
¹	In landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz erhalten sind, können landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zugelassen werden.65
^1bis	...66
²	Die vollständige Zweckänderung von als schützenswert anerkannten Bauten und Anlagen kann zugelassen werden, wenn:67
^a	diese von der zuständigen Behörde unter Schutz gestellt worden sind; und
^b	ihre dauernde Erhaltung nicht anders sichergestellt werden kann.
³	Bewilligungen nach diesem Artikel dürfen nur erteilt werden, wenn:68
^a	die Baute oder Anlage für den bisherigen Zweck nicht mehr benötigt wird, für die vorgesehene Nutzung geeignet ist und keine Ersatzbaute zur Folge hat, die nicht notwendig ist;
^b	die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben;
^c	höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung notwendig ist und sämtliche Infrastrukturkosten, die im Zusammenhang mit der vollständigen Zweckänderung der Bauten und Anlagen anfallen, auf deren Eigentümer überwälzt werden;
^d	die landwirtschaftliche Bewirtschaftung des umliegenden Grundstücks nicht gefährdet ist;
^e	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24^d
¹	In landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz erhalten sind, können landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zugelassen werden.65
^1bis	...66
²	Die vollständige Zweckänderung von als schützenswert anerkannten Bauten und Anlagen kann zugelassen werden, wenn:67
^a	diese von der zuständigen Behörde unter Schutz gestellt worden sind; und
^b	ihre dauernde Erhaltung nicht anders sichergestellt werden kann.
³	Bewilligungen nach diesem Artikel dürfen nur erteilt werden, wenn:68
^a	die Baute oder Anlage für den bisherigen Zweck nicht mehr benötigt wird, für die vorgesehene Nutzung geeignet ist und keine Ersatzbaute zur Folge hat, die nicht notwendig ist;
^b	die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben;
^c	höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung notwendig ist und sämtliche Infrastrukturkosten, die im Zusammenhang mit der vollständigen Zweckänderung der Bauten und Anlagen anfallen, auf deren Eigentümer überwälzt werden;
^d	die landwirtschaftliche Bewirtschaftung des umliegenden Grundstücks nicht gefährdet ist;
^e	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 16^a Zonenkonforme Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone - 1 Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Vorbehalten bleibt eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im Rahmen von Artikel 16 Absatz 3.
¹	Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Vorbehalten bleibt eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im Rahmen von Artikel 16 Absatz 3.
^1bis	Bauten und Anlagen, die zur Gewinnung von Energie aus Biomasse oder für damit im Zusammenhang stehende Kompostanlagen nötig sind, können auf einem Landwirtschaftsbetrieb als zonenkonform bewilligt werden, wenn die verarbeitete Biomasse einen engen Bezug zur Landwirtschaft sowie zum Standortbetrieb hat. Die Bewilligungen sind mit der Bedingung zu verbinden, dass die Bauten und Anlagen nur zum bewilligten Zweck verwendet werden dürfen. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten.38
²	Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung eines landwirtschaftlichen oder eines dem produzierenden Gartenbau zugehörigen Betriebs dienen, sind zonenkonform. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten.39
³	Bauten und Anlagen, die über eine innere Aufstockung hinausgehen, können als zonenkonform bewilligt werden, wenn sie in einem Gebiet der Landwirtschaftszone erstellt werden sollen, das vom Kanton in einem Planungsverfahren dafür freigegeben wird.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24^c Bestehende zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen
¹	Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
²	Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind.59
³	Dies gilt auch für landwirtschaftliche Wohnbauten sowie angebaute Ökonomiebauten, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebietes im Sinne des Bundesrechts wurde. Der Bundesrat erlässt Vorschriften, um negative Auswirkungen auf die Landwirtschaft zu vermeiden.60
⁴	Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern.61
⁵	In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten.62