1P.564/2006 - 2007-02-01 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1P.564/2006 /fun

Urteil vom 1. Februar 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.

Parteien
Kanton Zürich, Beschwerdeführer, handelnd durch
das Sozialamt des Kantons Zürich,
Schaffhauserstrasse 78, 8090 Zürich, und dieses vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Isabelle Häner,

gegen

Gemeinde Oberembrach, Beschwerdegegnerin, handelnd durch den Gemeinderat, Pfungenerstrasse 11, 8425 Oberembrach, und dieser vertreten durch Rechtsanwältin Carmen Walker Späh,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Baubewilligung,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 28. Juni 2006.

Sachverhalt:
A.
Der Kanton Zürich ist Eigentümer der Liegenschaft Kat.-Nr. 483 im Weiler Sonnenbühl, Gemeinde Oberembrach. Auf der Liegenschaft stehen die Gebäude Nrn. 162 und 158; Nr. 162 liegt in der Landwirtschaftszone und Nr. 158 in der kommunalen Kernzone B (Weiler). Die beiden Gebäude dienten zusammen bis 2003 als Drogenklinik. Das Sozialamt des Kantons Zürich plant, die seither leer stehenden Gebäude als Durchgangsheim für Asylsuchende umzunutzen. Es reichte am 23. Dezember 2004 ein entsprechendes Baugesuch ein.

Die Baudirektion des Kantons Zürich erteilte am 22. März 2005 die Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24c RPG (SR 700) für den Projektteil, der Gebäude Nr. 162 betrifft. Unter gleichzeitiger Eröffnung dieser Verfügung verweigerte der Gemeinderat Oberembrach am 21. April 2005 dem Bauvorhaben die Bewilligung.
B.
Mehrere Anwohner rekurrierten gegen die Erteilung der kantonalen Ausnahmebewilligung; die Bauherrschaft focht ihrerseits die Bauverweigerung der Gemeinde an. Mit Entscheid vom 9. März 2006 vereinigte die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich die Rechtsmittelverfahren; sie hiess den Rekurs der Bauherrschaft gut und wies den Rekurs der Anwohner ab, soweit sie darauf eintrat. Demzufolge lud sie den Gemeinderat zur Erteilung der Baubewilligung ein.
C.
Die Gemeinde Oberembrach zog den Rekursentscheid an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich weiter. Mit Entscheid vom 28. Juni 2006 hiess das Gericht die Beschwerde teilweise gut. Es hob den Rekursentscheid insoweit auf, als damit die Gemeinde zur Erteilung der Baubewilligung eingeladen wurde, und wies die Sache zur Neubeurteilung an die Baurekurskommission zurück. Das Gericht erwog, streitig sei lediglich noch die Bauverweigerung durch den Gemeinderat. Insofern habe die Baurekurskommission zu Unrecht die Zonenkonformität des Bauvorhabens in der Weilerkernzone B bejaht. Es stelle sich jedoch die Frage, ob das Projekt gestützt auf das Bestandesprivileg von § 357 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG/ZH) bewilligt werden könne. Es werde zu prüfen sein, ob bereits die ehemalige Nutzung als Drogenklinik zonenwidrig gewesen sei und ob auch die weiteren Voraussetzungen für eine zonenwidrige Umnutzung gegeben seien. Da eine Bewilligung nach § 357 PBG/ZH im bisherigen Verfahren noch nicht thematisiert worden sei, habe die Baurekurskommission zur Wahrung des rechtlichen Gehörs einen weiteren Schriftenwechsel durchzuführen.
D.
Mit Eingabe vom 8. September 2006 führt das als Bauherrschaft auftretende kantonale Sozialamt staatsrechtliche Beschwerde und beantragt die Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts. Gerügt wird eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV).

Der Gemeinderat Oberembrach beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht ersucht um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Am 1. Januar 2007 sind die Bundesgesetze vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) und über das Bundesverwaltungsgericht (VGG) in Kraft getreten. Da der angefochtene Entscheid vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren in Anwendung von Art. 132 Abs. 1 BGG noch nach dem Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG).
1.1 Gegen den angefochtenen Entscheid kommt - angesichts von Art. 34 Abs. 1 und 3 RPG in der übergangsrechtlich ebenfalls noch anwendbaren bisherigen Fassung - unbestrittenermassen einzig die staatsrechtliche Beschwerde in Frage. Dieses Rechtsmittel schützt die Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt. Solche Rechte stehen grundsätzlich nur dem Bürger zu, nicht aber dem Gemeinwesen als Inhaber hoheitlicher Gewalt. Die Rechtsprechung macht allerdings eine Ausnahme, wenn eine öffentlichrechtliche Körperschaft - wie hier - als Grundeigentümerin gleich wie eine Privatperson von einem staatlichen Akt betroffen ist (BGE 132 I 140 E. 1.3.1 S. 143 mit Hinweisen).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist zulässig gegen Endentscheide; Zwischenentscheide sind nur ausnahmsweise selbstständig anfechtbar (Art. 87 OG). Der Entscheid des Verwaltungsgerichts bewirkt die Rückweisung der Sache an eine untere kantonale Instanz. Nach der Rechtsprechung sind Rückweisungsentscheide grundsätzlich Zwischenentscheide; anders verhält es sich nur, wenn der unteren Instanz aufgrund des Rückweisungsentscheides kein Spielraum mehr verbleibt (BGE 129 I 313 E. 3.2 S. 317 mit Hinweisen). In diesem Sinne gelten Entscheide über Teile eines Bauvorhabens, die gewisse Fragen noch offen lassen, selbst dann als Zwischenentscheide, wenn darin bestimmte baurechtliche Fragen endgültig, unter Umständen sogar mit Wirkung gegenüber Dritten beurteilt werden (vgl. BGE 106 Ia 226 E. 2 S. 228, Urteil 1A.130/2005 vom 11. Oktober 2005, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen). Der angefochtene Entscheid schliesst das Baubewilligungsverfahren nicht ab. Daher liegt ein Zwischenentscheid im Sinne der dargelegten Rechtsprechung vor.
1.3 Für die Anfechtbarkeit des Zwischenentscheids nach Art. 87 Abs. 2 OG bedarf es eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur; eine bloss tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise die Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht. Der Nachteil ist nur dann rechtlicher Natur, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte. Dabei ist es nicht nötig, dass sich der Nachteil schon im kantonalen Verfahren durch einen günstigen Endentscheid beheben lässt. Es genügt, wenn er in einem anschliessenden bundesgerichtlichen Verfahren beseitigt werden kann. Diese Regelung bezweckt, dass sich das Bundesgericht als Staatsgerichtshof mit einem Prozess in der Regel nur einmal befassen muss, und zwar erst dann, wenn feststeht, dass der Beschwerdeführer einen endgültigen Nachteil erlitten hat (BGE 131 III 404 E. 3.3 S. 407; 126 I 97 E. 1b S. 100 f.).
1.4 Der Beschwerdeführer erachtet es als unsicher, ob er die beantragte Umnutzung im Rahmen des kantonalen Rückweisungsverfahrens überhaupt noch erlangen könne. Insofern muss es jedoch genügen, dass er eine spätere endgültige Verweigerung des Vorhabens anfechten kann (vgl. E. 1.3, hiervor). Nichts anderes kann mit Blick darauf gelten, dass das Projekt schliesslich gestützt auf § 357 PBG/ZH bewilligt werden könnte. Erst bei Vorliegen eines entsprechenden Endentscheids wird zu prüfen sein, ob der Beschwerdeführer dadurch einen Nachteil gegenüber einer ordentlichen Baubewilligung erleidet, gegen den er sich mit einem Bundesrechtsmittel wehren kann. Es bewirkt keinen nicht wiedergutzumachenden Rechtsnachteil, wenn der Beschwerdeführer diese Fragestellung nicht bereits im vorliegenden Verfahrensstadium aufwerfen kann.
2.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. In Anwendung von Art. 156 Abs. 2 OG sind dem Beschwerdeführer bei diesem Verfahrensausgang keine Gerichtskosten aufzuerlegen. Er hat aber der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (vgl. BGE 125 I 182 E. 7 S. 202).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Februar 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24^c Bestehende zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen
¹	Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
²	Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind.59
³	Dies gilt auch für landwirtschaftliche Wohnbauten sowie angebaute Ökonomiebauten, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebietes im Sinne des Bundesrechts wurde. Der Bundesrat erlässt Vorschriften, um negative Auswirkungen auf die Landwirtschaft zu vermeiden.60
⁴	Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern.61
⁵	In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten.62

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet.
¹	Das Eigentum ist gewährleistet.
²	Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 132 Übergangsbestimmungen - 1 Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
¹	Dieses Gesetz ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren des Bundesgerichts anwendbar, auf ein Beschwerdeverfahren jedoch nur dann, wenn auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist.
²	...118
³	Die Amtsdauer der ordentlichen und nebenamtlichen Bundesrichter und Bundesrichterinnen, die gestützt auf das Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943119 oder den Bundesbeschluss vom 23. März 1984120 über die Erhöhung der Zahl der nebenamtlichen Richter des Bundesgerichts gewählt worden sind oder die in den Jahren 2007 und 2008 gewählt werden, endet am 31. Dezember 2008.121
⁴	Die zahlenmässige Begrenzung der nebenamtlichen Bundesrichter und Bundesrichterinnen gemäss Artikel 1 Absatz 4 gilt erst ab 2009.122

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82