Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_756/2015
Urteil vom 3. April 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Donzallaz, Stadelmann, Haag,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
1. Oberstufenschulgemeinde Dübendorf-Schwerzenbach,
vertreten durch die Sekundarschulpflege Dübendorf-, Schwerzenbach,
2. Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee,
vertreten durch die Oberstufenschulpflege,
3. Oberstufenschulgemeinde Bülach,
vertreten durch die Schulpflege der Sekundarschule Bülach,
4. Oberstufenschulgemeinde Wädenswil,
vertreten durch die Schulpflege der Obenstufenschule Wädenswil,
5. Gemeinde Schwerzenbach,
vertreten durch den Gemeinderat,
6. Politische Gemeinde Höri,
vertreten durch den Gemeinderat,
7. Politische Gemeinde Hochfelden,
vertreten durch den Gemeinderat,
8. Politische Gemeinde Greifensee,
vertreten durch den Gemeinderat,
9. Politische Gemeinde Winkel,
vertreten durch den Gemeinderat,
10. Politische Gemeinde Bachenbülach,
vertreten durch den Gemeinderat,
alle vertreten durch Prof. Dr. Tomas Poledna
und Dr. iur. Ralph Trümpler, Rechtsanwälte,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Kantonsrat des Kantons Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8001 Zürich.
Gegenstand
§ 3 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 177 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich vom 20. April 2015; abstrakte Normenkontrolle,
Sachverhalt:
A.
Am 25. Oktober 2010 eröffnete die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich die Vernehmlassung zu einem totalrevidierten Gemeindegesetz, welches die bisherige Fassung vom 6. Juni 1926 (LS 131.1; nachfolgend: GG/ZH 1926) ersetzen soll. Eine der in die Vernehmlassung geschickten Änderungen betraf die Regelung über die Schulgemeinden. Gemäss § 31 Abs. 2 der Vernehmlassungsvorlage (nachfolgend: VE-GG/ZH) sah die federführende Direktion vor, dass die Parlamentsgemeinden inskünftig "auch die Aufgaben der Volksschule" wahrnehmen sollten. Unter einer Parlamentsgemeinde versteht das Gemeinderecht des Kantons Zürich jene politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden), welche von der Gemeindeversammlung zu einem Gemeindeparlament übergegangen sind. Die Direktion der Justiz und des Innern begründete ihr Vorhaben damit, dass in den Parlamentsgemeinden das Nebeneinander von Gemeindeversammlung (im Schulbereich) und Gemeindeparlament (in allen übrigen Sachbereichen) nicht mehr zeitgemäss sei (Kommentar zum Vernehmlassungsentwurf vom 6. Oktober 2010, S. 38 zu § 31 Abs. 2 VE-GG/ZH).
B.
In der Vernehmlassung wurde die Pflicht zur sektoriellen Schaffung so genannter Einheitsgemeinden mehrheitlich begrüsst (dazu der Auswertungsbericht der federführenden Direktion vom Oktober 2011, S. 17). Dennoch sah der Regierungsrat des Kantons Zürich in seinem Antrag vom 20. März 2013 von einer Übernahme dieses Aspekts in den Entwurf ab (nachfolgend: E-GG/ZH).
Die vorberatende Kommission des Kantonsrats nahm das Anliegen wieder auf (§ 3 Abs. 2 des Antrags vom 5. Dezember 2014). Sie führte hierzu Anhörungen mit Interessengruppen durch, so mit dem Gemeindepräsidentenverband des Kantons Zürich und dem Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute. Das Anliegen fand in der Kommission überwiegende Unterstützung, wobei sich zwei Minderheiten herauskristallisierten. Eine erste Kommissionsminderheit wollte von der Neuerung gänzlich absehen. Die zweite Minderheit war im Gegensatz dazu der Ansicht, dass alle politischen Gemeinden - also auch die Versammlungsgemeinden - sämtliche Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung zu übernehmen hätten.
In ihrer Sitzung vom 31. Oktober 2014 hielt die Kommission an der Mehrheitsvariante fest und ergänzte sie diese bei acht zu sieben Stimmen mit einer Übergangsbestimmung (§ 188a E-GG/ZH). Danach sollten die Schulgemeinden, die das Gebiet von Parlamentsgemeinden ganz oder teilweise umfassen, verpflichtet werden, bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes ihre Auflösung zu beschliessen. Am 21. November 2014 beriet die Kommission die Übergangsbestimmung in zweiter Lesung und hielt an ihren bisherigen Beschlüssen fest.
C.
Der Kantonsrat des Kantons Zürich befasste sich in seiner Sitzung vom 27. Januar 2015 erstmals mit § 3 Abs. 2 E-GG/ZH. In der Debatte obsiegte der Minderheitsantrag 1 (Verzicht auf die Neuerung) mit 88 Stimmen, gefolgt vom Mehrheitsantrag und dem Minderheitsantrag 2 (43 bzw. 33 Stimmen; Protokoll des Zürcher Kantonsrats, S. 14058 ff., insb. 14063). Am 2. Februar 2015 hiess der Kantonsrat mit 78 Stimmen einen Rückkommensantrag zum Beschluss vom 27. Januar 2015 gut. Der Erstvotant, Kantonsrat Philipp Kutter, gab folgendes zu bedenken:
(...) Es geht hier um die Frage, ob in Parlamentsgemeinden auch noch zusätzlich separate Versammlungsgemeinden möglich sein sollen. Aus unserer Sicht ist das ein alter Zopf. Das Nebeneinander von Parlamentsgemeinden und Versammlungsgemeinden ist unübersichtlich, verwirrend und kann groteske organisatorische Folgen haben. Sie kennen vielleicht die Lage in Uster, wo der Ortsteil Nänikon zusammen mit Greifensee eine eigene Oberstufen-Schulgemeinde bildet. Dies verhindert eine Einheitsgemeinde. Und weil in Uster das Parlament für die Oberstufe zuständig ist, müsste eigentlich der Kanton die Stadt Uster zwingen, eine Gemeindeversammlung nur für die Sekundarstufe einzuberufen. Deshalb unterstützen wir von der CVP den Mehrheitsantrag der Kommission, welcher vorsieht, dass in Parlamentsgemeinden die Parlamente auch für Schule und Bildung zuständig sein sollen."
Nach weiteren Wortmeldungen setzte sich der Antrag gemäss der seinerzeitigen Kommissionsmehrheit, der nun 91 Stimmen auf sich vereinigte, gegen den Minderheitsantrag 1 durch. Auf diesen entfielen noch 71 Stimmen (Protokoll des Zürcher Kantonsrats, S. 14030 ff., insb. 14133).
Am 9. Februar 2015 beriet der Kantonsrat alsdann noch die Übergangsregelung (§ 188a E-GG/ZH). Eine Kommissionsminderheit vertrat die Meinung, die Bestimmung habe ersatzlos zu entfallen. Das Ratsplenum folgte indes mit 88zu 70 Stimmen der Kommissionsmehrheit. Schliesslich debattierte der Kantonsrat am 20. April 2015 die Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 in dritter Lesung. In der Schlussabstimmung verabschiedete er die Vorlage mit 110 zu 50 Stimmen (Protokoll des Zürcher Kantonsrats, S. 14978 ff., insb. 14994). Die hier massgebenden Bestimmungen erhielten folgenden Wortlaut:
§ 3 Abs. 2 und 3 GG/ZH 2015 ("Gliederung und Organisation")
"2 Politische Gemeinden organisieren sich als Versammlungsgemeinden oder als Parlamentsgemeinden. Parlamentsgemeinden nehmen auch die Aufgaben der Gemeinden im Bereich von Schule und Bildung wahr.
3 Schulgemeinden organisieren sich als Versammlungsgemeinden."
§ 177 GG/ZH 2015 ("Auflösung von Schulgemeinden im Gebiet von Parlamentsgemeinden")
"Schulgemeinden, die das Gebiet von Parlamentsgemeinden ganz oder teilweise umfassen, lösen sich bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten dieses Gesetzes auf."
D.
Der neue Erlass wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich, Ausgabe vom 30. April 2015, S. 21 ff., veröffentlicht. Die Frist für das fakultative Referendum verstrich am 29. Juni 2015 ungenutzt. Im Amtsblatt vom 24. Juli 2015, S. 34, gab die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich das Nichtzustandekommen des Referendums bekannt. Es ist vorgesehen, das Gesetz am 1. Januar 2018 in Kraft zu setzen.
E.
Mit gemeinsamer Eingabe beim Bundesgericht vom 4. September 2015 erheben die vier Oberstufenschulgemeinden Bülach, Dübendorf-Schwerzenbach, Nänikon-Greifensee und Wädenswil sowie die sechs politischen Gemeinden Bachenbülach, Greifensee, Hochfelden, Höri, Schwerzenbach und Winkel, alle im Kanton Zürich gelegen, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 seien (ersatzlos) aufzuheben. Ferner sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Sie rügen, die streitbetroffenen Normen verletzten zum einen die Gemeindeautonomie, insbesondere unter dem Aspekt der Institutsgarantie sowie der Bestandesgarantie (Art. 83
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
Der Kantonsrat des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich von einer Vernehmlassung absieht. Die beschwerdeführenden Gemeinden duplizieren.
Mit Verfügung vom 8. Oktober 2015 entsprach der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung dem Gesuch um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse (sog. abstrakte oder hauptfrageweise Normenkontrolle; Art. 82 lit. b
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
1.2.
1.2.1. Die Kantone sind weder durch die Bundesverfassung noch durch ein Bundesgesetz verpflichtet, kantonale Instanzen zur Überprüfung der Verfassungsmässigkeit ihrer Erlasse einzusetzen (Art. 87 Abs. 1
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
1.2.2. Nach dem Recht des hier interessierenden Kantons Zürich können Erlasse - mit Ausnahme der kantonalen Verfassung und der kantonalen Gesetze - bei einem vom Gesetz bezeichneten obersten Gericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, dass sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Art. 79 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 79 - 1 Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
|
1 | Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
2 | Kantonale Erlasse mit Ausnahme der Verfassung und der Gesetze können bei einem vom Gesetz bezeichneten obersten Gericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, dass sie gegen übergeordnetes Recht verstossen. |
3 | Die Anfechtbarkeit kommunaler Erlasse regelt das Gesetz. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 79 - 1 Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
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1 | Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
2 | Kantonale Erlasse mit Ausnahme der Verfassung und der Gesetze können bei einem vom Gesetz bezeichneten obersten Gericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, dass sie gegen übergeordnetes Recht verstossen. |
3 | Die Anfechtbarkeit kommunaler Erlasse regelt das Gesetz. |
1.2.3. Streitbetroffen ist ein Gesetz des Kantons Zürich. Die unmittelbar gegen das totalrevidierte Gemeindegesetz gerichtete Beschwerde ist nach dem Gesagten zulässig (Art. 87 Abs. 1
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
1.2.4. Der Erwahrungsbeschluss ist am 24. Juli 2015 veröffentlicht worden (vorne lit. D). Dadurch wurde das Gesetzgebungsverfahren förmlich abgeschlossen und der Fristenlauf im Sinne von Art. 101
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 79 - 1 Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
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1 | Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
2 | Kantonale Erlasse mit Ausnahme der Verfassung und der Gesetze können bei einem vom Gesetz bezeichneten obersten Gericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, dass sie gegen übergeordnetes Recht verstossen. |
3 | Die Anfechtbarkeit kommunaler Erlasse regelt das Gesetz. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 79 - 1 Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
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1 | Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
2 | Kantonale Erlasse mit Ausnahme der Verfassung und der Gesetze können bei einem vom Gesetz bezeichneten obersten Gericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, dass sie gegen übergeordnetes Recht verstossen. |
3 | Die Anfechtbarkeit kommunaler Erlasse regelt das Gesetz. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 79 - 1 Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
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1 | Die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden wenden Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. |
2 | Kantonale Erlasse mit Ausnahme der Verfassung und der Gesetze können bei einem vom Gesetz bezeichneten obersten Gericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, dass sie gegen übergeordnetes Recht verstossen. |
3 | Die Anfechtbarkeit kommunaler Erlasse regelt das Gesetz. |
1.3.
1.3.1. Wird im bundesgerichtlichen Verfahren eine generell-abstrakte Norm des kantonalen oder kommunalen Rechts "abstrakt" (hauptfrageweise) angefochten, beschränkt der Streitgegenstand sich auf die Vereinbarkeit der streitbetroffenen Bestimmungen mit dem übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht (Art. 82 lit. b
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
1.3.2. Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden des Kantons Zürich sind selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 83 Abs. 3
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
|
1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 130 - 1 Der Kanton anerkennt als selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts: |
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1 | Der Kanton anerkennt als selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts: |
a | die evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre Kirchgemeinden; |
b | die römisch-katholische Körperschaft und ihre Kirchgemeinden; |
c | die christkatholische Kirchgemeinde. |
2 | Die evangelisch-reformierte Landeskirche, die römisch-katholische Körperschaft und die christkatholische Kirchgemeinde sind im Rahmen des kantonalen Rechts autonom. Sie regeln: |
a | das Stimm- und Wahlrecht in ihren eigenen Angelegenheiten nach rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen in einem Erlass, welcher dem obligatorischen Referendum untersteht; |
b | die Zuständigkeit für die Neubildung, den Zusammenschluss und die Auflösung von Kirchgemeinden. |
3 | Das Gesetz regelt: |
a | die Grundzüge der Organisation der kirchlichen Körperschaften; |
b | die Befugnis zur Erhebung von Steuern; |
c | die staatlichen Leistungen; |
d | die Zuständigkeit und das Verfahren für die Wahl der Pfarrerinnen und Pfarrer sowie deren Amtsdauer. |
4 | Es kann vorsehen, dass ein Teil der Steuererträge einer negativen Zweckbindung unterstellt wird. |
5 | Der Kanton hat die Oberaufsicht über die kirchlichen Körperschaften. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
1.3.3. Neben den Privatpersonen können auch Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften des kantonalen Rechts beschwerdeweise vorbringen, im Rahmen der hauptfrageweisen Normenkontrolle sei ein kantonaler Erlass aufzuheben oder abzuändern (Art. 82 lit. b
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
1.3.4. Eine öffentlich-rechtliche Körperschaft kann jedoch die besondere Legitimationsklausel gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
GIRARDIN, a. a. O., N. 51 zu Art. 89
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
1.3.5. Bei den beschwerdeführenden Gemeinden handelt es sich teils um politische Gemeinden, die gemäss § 3 Abs. 2 Satz 2 GG/ZH 2015 zusätzliche hoheitliche Aufgaben zu übernehmen hätten, teils um Schulgemeinden, denen dieselben hoheitlichen Aufgaben entzogen würden. Die Gemeinden berufen sich im Wesentlichen auf Art. 50
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
Schulgemeinden des Kantons Zürich (Urteile 8C_272/2014 vom 5. Februar 2015 E. 5.2 [Personalrecht]; 2C_571/2011 und weitere vom 12. Oktober 2011 E. 2.1 [Betriebssubventionen]; 8C_122/2009 vom 24. Februar 2010 E. 2.2.1 [Entschädigung aus Personalrecht]). Auch vorliegend ist es den Schulgemeinden möglich, sich auf die Gemeindeautonomie zu berufen.
1.3.6. In zweiter Linie rügen die beschwerdeführenden Gemeinden eine Gehörsverletzung (Art. 29 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
|
1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
|
1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
zulässig.
1.3.7. Die beschwerdeführenden Gemeinden berufen sich bei ihrer Gehörsrüge überdies auf Art. 4 Abs. 6 sowie Art. 5 der vom Europarat vorgelegten Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (SR 0.102). Diese ist für die Schweiz am 1. Juni 2005 in Kraft getreten (AS 2005 2393). Die Schweiz hat im Anschluss an Art. 13 der Charta aber festgehalten, das Abkommen gelte hier ausschliesslich für die Einwohnergemeinden ("communes politiques"/"comuni politici"; siehe die abschliessenden "Erklärungen"). Streitbetroffen ist die Aufhebung von Schulgemeinden, was ausserhalb des sachlichen Anwendungsbereichs der Charta liegt. Auf dieses und anderes Völkerrecht ist nicht weiter einzugehen.
1.3.8. Das Bundesgericht prüft grundsätzlich mit freier Kognition, ob ein angefochtener kantonaler oder kommunaler Erlass zur Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, oder kantonalen verfassungsmässigen Rechten führt (Art. 95 lit. a
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
1.3.9. Die Verletzung von Bundesrecht und Völkerrecht (Art. 95 lit. a
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
1.3.10. Gemäss Art. 106 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
1.3.11. Das Bundesgericht urteilt vorliegend als einzige richterliche Instanz (Art. 87 Abs. 1
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
2.
2.1. Streitig und zu prüfen ist im Rahmen einer abstrakten (hauptfrageweisen) Rechtsetzungskontrolle, ob die streitbetroffenen Bestimmungen mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind. Vorliegend stellt sich die Frage nach der Verfassungsmässigkeit von § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015. Dabei ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob das Verfassungsrecht des Kantons Zürich im streitbetroffenen Bereich Garantien zugunsten der beschwerdeführenden Gemeinden aufstellt (hinten E. 2.2 ff.). Fehlt es daran, ist die Beschwerde aus diesem Grund abzuweisen, andernfalls ist in einem zweiten Schritt der Frage nachzugehen, ob der Gesetzgeber durch Erlass der streitbetroffenen Bestimmungen in die verfassungsgemässe Garantie eingegriffen hat (hinten E. 2.5).
2.2.
2.2.1. Zur Hierarchie der Normen lässt sich der Bundesverfassung einzig entnehmen, dass alles Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
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2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
2.2.2. Die Vorrangstellung der kantonalen Verfassung spiegelt sich zudem darin, dass die Kantonsverfassungen der Gewährleistung des Bundes bedürfen (Art. 51 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
2.2.3. Die Auslegung einer Kantonsverfassung folgt grundsätzlich jenen Regeln, die für die Auslegung des unterkonstitutionellen Rechts gelten (BGE 139 II 243 E. 8 S. 249; 131 I 74 E. 4.1 S. 80). Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element; BGE 142 V 402 E. 4.1 S. 404 f.). Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf davon nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) geben (BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138; 142 III 695 E. 4.1.2 S. 699; 141 II 57 E. 3.2 S. 61). Nur für den Fall, dass der Wortlaut der Bestimmung unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich bleiben, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer Methodenpluralismus; BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138; 142 III 695 E. 4.1.2 S. 699). Auch eine solche Auslegung findet
ihre Grenzen aber am klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeutige Wortsinn nicht zugunsten einer solchen Interpretation beiseite geschoben werden darf (BGE 141 V 221 E. 5.2.1 S. 225).
2.3.
2.3.1. Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts (AUER, a. a. O., N. 412). Der konkrete Umfang des Rechtsinstituts geht daher aus dem jeweiligen kantonalen Verfassungsrecht hervor, soweit der Kanton überhaupt Anordnungen auf Verfassungsstufe trifft, zumindest aber aus dem jeweiligen Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f.; 140 I 285 E. 4.1 S. 292 f.; 139 I 169 E. 6.1 S. 173). Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nur, aber immerhin in diesem Umfang, mithin "nach Massgabe des kantonalen Rechts" (Art. 50 Abs. 1
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
2.3.2. Der bundesgerichtlichen Praxis zufolge sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr in diesem Bereich eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheiteinräumt (BGE 142 I 177 E. 2 S. 180). Der Gestaltungsspielraum muss, um als Garantie des Kantons gelten zu können, sowohl quantitativ (Befugnis, eine wesentliche Frage eigenständig zu beantworten) als auch qualitativ erheblich sein (bezogen auf eine kommunale Angelegenheit; T SCHANNEN, a. a. O., § 17 N. 6). Inhaltlich kann die Entscheidungsfreiheit sich ebenso auf die Rechtsetzung des kommunalen Rechts wie auf die Rechtsanwendung des eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Rechts beziehen (T SCHANNEN, a. a. O., § 17 N. 9 und 11).
2.3.3. Das Staatsrecht des Kantons Zürich sieht das Institut der Gemeinde in drei Erscheinungsformen vor. Dabei handelt es sich um die politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden; Art. 83 Abs. 1
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
|
1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 130 - 1 Der Kanton anerkennt als selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts: |
|
1 | Der Kanton anerkennt als selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts: |
a | die evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre Kirchgemeinden; |
b | die römisch-katholische Körperschaft und ihre Kirchgemeinden; |
c | die christkatholische Kirchgemeinde. |
2 | Die evangelisch-reformierte Landeskirche, die römisch-katholische Körperschaft und die christkatholische Kirchgemeinde sind im Rahmen des kantonalen Rechts autonom. Sie regeln: |
a | das Stimm- und Wahlrecht in ihren eigenen Angelegenheiten nach rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen in einem Erlass, welcher dem obligatorischen Referendum untersteht; |
b | die Zuständigkeit für die Neubildung, den Zusammenschluss und die Auflösung von Kirchgemeinden. |
3 | Das Gesetz regelt: |
a | die Grundzüge der Organisation der kirchlichen Körperschaften; |
b | die Befugnis zur Erhebung von Steuern; |
c | die staatlichen Leistungen; |
d | die Zuständigkeit und das Verfahren für die Wahl der Pfarrerinnen und Pfarrer sowie deren Amtsdauer. |
4 | Es kann vorsehen, dass ein Teil der Steuererträge einer negativen Zweckbindung unterstellt wird. |
5 | Der Kanton hat die Oberaufsicht über die kirchlichen Körperschaften. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 1 - 1 Der Kanton Zürich ist ein souveräner Stand der Schweizerischen Eidgenossenschaft. |
|
1 | Der Kanton Zürich ist ein souveräner Stand der Schweizerischen Eidgenossenschaft. |
2 | Er gründet auf der Eigen- und Mitverantwortung seiner Einwohnerinnen und Einwohner. |
3 | Die Staatsgewalt beruht auf dem Volk. Sie wird von den Stimmberechtigten und den Behörden ausgeübt. |
4 | Der Kanton anerkennt die Selbstständigkeit der Gemeinden. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 85 - 1 Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
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1 | Die Gemeinden regeln ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. |
2 | Der Kanton berücksichtigt die möglichen Auswirkungen seines Handelns auf die Gemeinden, die Städte und auf die Agglomerationen. |
3 | Er hört die Gemeinden rechtzeitig an. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
|
1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
2.3.4. Die Kantone üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind (Art. 3
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 116 - 1 Kanton und Gemeinden führen qualitativ hoch stehende öffentliche Schulen. |
|
1 | Kanton und Gemeinden führen qualitativ hoch stehende öffentliche Schulen. |
2 | Diese sind den Grundwerten des demokratischen Staatswesens verpflichtet. Sie sind konfessionell und politisch neutral. |
2.3.5. In organisatorischer Hinsicht hält Art. 83 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
2.4.
2.4.1. Anders als politische Gemeinden, deren Bestand in dem Sinne garantiert ist, dass ein lückenloser Teppich vorliegen muss, der restlos das gesamte Kantonsgebiet abdeckt, handelt es sich bei den Schulgemeinden um ein fakultatives Institut. Bildungsaufgaben "können" einer Schulgemeinde übertragen werden, ansonsten die politische Gemeinde auch hierfür zuständig ist (Art. 83 Abs. 1
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
2.4.2. Zwangsfusionen über die Köpfe der Stimmberechtigten hinweg sieht das Staatsrecht des Kantons Zürich nicht (mehr) vor (JAAG, in: Komm. KV/ZH, N. 6 zu Art. 84
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.232 Verfassung des Kantons Wallis, vom 8. März 1907 KV/VS Art. 26 - 1 Der Kanton ist in Bezirke eingeteilt. |
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1 | Der Kanton ist in Bezirke eingeteilt. |
2 | Die Bezirke sind aus Gemeinden gebildet. |
3 | Der Grosse Rat kann, nach Anhörung der Beteiligten, durch ein Gesetz die Zahl und Umgrenzung der Bezirke, und durch ein Dekret diejenigen der Gemeinden abändern. |
4 | Er bezeichnet auch die Hauptorte derselben. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
2.4.3. Der Wortlaut von Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
2.4.4. Erkenntnisse lassen sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte gewinnen. Gemäss der seinerzeitigen Kantonsverfassung des Kantons Zürich von 18. April 1869 erfolgte die Bildung neuer und die Vereinigung oder Auflösung bestehender Gemeinden ursprünglich im Weg der Gesetzgebung (Art. 47 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 47 - 1 Das Arbeitsverhältnis des Staats- und Gemeindepersonals untersteht dem öffentlichen Recht. |
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1 | Das Arbeitsverhältnis des Staats- und Gemeindepersonals untersteht dem öffentlichen Recht. |
2 | Das Gesetz regelt die Verantwortlichkeit gegenüber Kanton und Gemeinden von: |
a | Staats- und Gemeindepersonal; |
b | Behördenmitgliedern; |
c | Privaten, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
2.4.5. Die jüngste Kompetenzverschiebung scheint mit Bedacht getroffen worden zu sein. Wie den Protokollen des Verfassungsrates zu entnehmen ist, ging mit Art. 84
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
2.4.6. Unter diesen entstehungsgeschichtlichen Vorzeichen ist es von vornherein unzulässig, vom klaren Wortlaut von Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 83 - 1 Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
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1 | Die politischen Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. |
2 | Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung können von Schulgemeinden wahrgenommen werden. |
3 | Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden sind selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. |
2.5.
2.5.1. Damit fragt sich in der Sache selbst, ob die streitbetroffenen Normen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015) mit Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE 138 I 321 E. 2 S. 323; 137 I 77 E. 2 S. 82).
2.5.2. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 GG/ZH 2015 nehmen die Parlamentsgemeinden auch die Aufgaben der Gemeinden im Bereich von Schule und Bildung wahr. Im Gegenzug sind die vorbestehenden Schulgemeinden, soweit sie ganz oder teilweise auf dem Gebiet einer Parlamentsgemeinde liegen, gehalten, ihre Aufgaben an die politische Gemeinde abzutreten. Gemäss § 177 GG/ZH 2015 hat dies "bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten dieses Gesetzes" zu geschehen. Das revidierte Gemeindegesetz sieht von jeder Mitwirkung der Stimmberechtigten der Schulgemeinden ab. Beim Gesetz handelt es sich - anders als bei der Verfassung - um einen neuen Erlass, was in der Auslegung zu einem verstärkten Stellenwert des Wortlauts und der Materialien führt (BGE 141 III 155 E. 4.2 S. 156; 141 IV 299 E. 1.3.2 S. 299 f.; 141 V 206 E. 3.2 S. 212).
2.5.3. Der Wortlaut des Gesetzes ist klar und unzweideutig. Der Blick in die Materialien bekräftigt diese Einschätzung: Schon § 31 Abs. 2 VE-GG/ZH (Sachverhalt, lit. A) hatte darauf abgezielt, das Nebeneinander von Gemeindeversammlung (Schulgemeinde) und Gemeindeparlament (politische Gemeinde) zu beseitigen. Der Regierungsrat liess das Ansinnen zwar fallen, doch nahm die vorberatende Kommission es gleich wieder auf (Sachverhalt, lit. B). Der Kantonsrat sah seinerseits von der Neuerung zunächst ab, um sie später doch gutzuheissen. Das einleitende Votum in der Sitzung vom 2. Februar 2015 erhellt die Stossrichtung: Beabsichtigt war, den "alten Zopf" abzuschneiden, um dadurch die "unübersichtliche, verwirrende und groteske" Situation zu beseitigen (Sachverhalt, lit. C). Die Mehrheit des Kantonsrats teilte diese Einschätzung. In seiner Vernehmlassung zur Beschwerde führt der Kantonsrat denn auch aus, nach Ablauf der gesetzlichen Frist (§ 177 GG/ZH 2015) würde die Auflösung "soweit notwendig ersatzhalber aufsichtsrechtlich vorgenommen", mithin gegebenenfalls auch ohne Zustimmung der Stimmberechtigten.
2.5.4. Eine verfassungskonforme Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 ist unter diesen Umständen ausgeschlossen. Die neu geschaffene gesetzliche Grundlage erlaubt Zwangsfusionen, was verfassungsrechtlich nicht haltbar ist. Das revidierte Gesetzesrecht vermag Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
3.
3.1. Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten grundsätzlich dem Kanton Zürich aufzuerlegen (Art. 65 i
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
3.2. Den beschwerdeführenden Gemeinden, die obsiegen, aber in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig werden, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 84 - 1 Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
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1 | Für den Zusammenschluss von Gemeinden ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. |
2 | Für die Auflösung einer Schulgemeinde genügt die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde. |
3 | Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne. |
4 | Die Bildung neuer Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz. |
5 | Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, werden in ihren Bestrebungen vom Kanton unterstützt. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich vom 20. April 2015 werden aufgehoben.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Kantonsrat des Kantons Zürich und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. April 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Kocher