Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_412/2016
Urteil vom 1. Dezember 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Pedretti.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwältin Nadja Herz,
gegen
G.________,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Manuela Schiller,
Bausektion der Stadt Zürich,
H.________.
Gegenstand
Baubewilligung; nachträgliches Gesuch für Nutzungsänderung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 16. Juni 2016 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Die Bausektion des Stadtrates von Zürich verweigerte am 21. Oktober 2014 G.________ die nachträgliche Erteilung einer baurechtlichen Bewilligung für die sexgewerbliche Nutzung des Erdgeschosses der Liegenschaft an der I.________-Strasse in Zürich (Kat.-Nr. xxx). Weil die Räumlichkeiten aber seit 21 Jahren ununterbrochen zu sexgewerblichen Zwecken genutzt worden seien und die Sittenpolizei davon Kenntnis gehabt habe, verzichtete die Bausektion auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und versah den Bauentscheid mit verschiedenen Auflagen.
B.
Den gegen diesen Entscheid von den Nachbarn A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ und F.________ erhobenen Rekurs wies das Baurekursgericht mit Entscheid vom 27. November 2015 ab. Auch die dagegen erhobene Beschwerde blieb erfolglos: Das Verwaltungsgericht wies ihr Rechtsmittel mit Urteil vom 16. Juni 2016 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 9. September 2016 gelangen A.________ und die weiteren im Rubrum aufgeführten Nachbarn an das Bundesgericht und beantragen, das Urteil des Verwaltungsgericht sei aufzuheben und die Sache sei zur Neuentscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventuell sei der Entscheid der Bausektion insoweit aufzuheben, als auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verzichtet werde, und die Bausektion sei einzuladen, einen Wiederherstellungsbefehl zu verfügen.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Bausektion beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen und der Stadt Zürich seien im Falle des Unterliegens keine Gerichtskosten aufzuerlegen. G.________ (Beschwerdegegnerin) schliesst ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. H.________ hat sich nicht vernehmen lassen. Die Beschwerdeführer halten in der Replik an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein Endentscheid (Art. 90 BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG fällt, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen steht (Art. 82 lit. a BGG).
1.2. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hatte (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Verlangt wird somit neben der formellen Beschwer, dass die Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügen und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein (BGE 141 II 50 E. 2.1 S. 52 mit Hinweis). Diese Voraussetzungen sind bei den Beschwerdeführern erfüllt: Als direkte Nachbarn der Liegenschaft an der I.________-Strasse stehen sie in einer hinreichend engen räumlichen Beziehung zum streitbetroffenen Betrieb. Da davon allenfalls störende Immissionen ausgehen könnten und die Beschwerdeführer mit ihren Rechtsbegehren vor der Vorinstanz nicht durchgedrungen sind, haben sie ein berechtigtes Interesse an der Überprüfung des angefochtenen Entscheids durch das Bundesgericht. Dasselbe
gilt, soweit die Vorinstanz ihre Vorbringen materiell nicht behandelt hat.
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht - wird vom Bundesgericht aber nur insoweit geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Hierzu gelten qualifizierte Begründungsanforderungen: Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 f.; je mit Hinweisen).
Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung der Eigentumsgarantie und der in Art. 3 der Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) vorgeschriebenen Interessenabwägung geltend machen, legen sie nicht in rechtsgenüglicher Weise dar, worin diese bestehen soll. Auf die Beschwerde ist in diesem Umfang nicht einzutreten. Dasselbe gilt insoweit, als sich die Beschwerde gegen Entscheide der Vorinstanzen des Verwaltungsgerichts richtet. Diese sind im Rahmen des Streitgegenstands durch dessen Urteil ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).
2.
2.1. Die Beschwerdeführer erblicken in der Weigerung der Vorinstanz, ihre Rüge zu prüfen, wonach die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes für eine Nutzung der Räumlichkeiten zu sexgewerblichen Zwecken nicht erfüllt seien, eine (formelle) Rechtsverweigerung und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen an, das Verwaltungsgericht verkenne, dass beschwerdeberechtigte Nachbarn sämtliche Rügen erheben dürften, die ihnen bei einer Gutheissung des Rechtsmittels durch die Aufhebung des angefochtenen Entscheids einen praktischen Nutzen verschaffen könnten. Ihr Vorbringen, wonach eine verkürzte Verwirkungsfrist aus Gründen des Vertrauensschutzes nicht angenommen werden dürfe, sei geeignet, das angestrebte Ziel - nämlich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands - zu erreichen.
2.2. Die Beschwerdeführer stützen sich insbesondere auf das kantonale Verfahrensrecht ab und rügen dessen willkürliche Anwendung. Dies ist insofern zu präzisieren, als gemäss Art. 111 Abs. 1 und Abs. 3 BGG die Legitimation und die Beschwerdegründe im kantonalen Verfahren mindestens so weit gefasst sein müssen wie vor Bundesgericht (vgl. auch Art. 33 Abs. 3 lit. a
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 33 Kantonales Recht - 1 Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt. |
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1 | Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt. |
2 | Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen. |
3 | Es gewährleistet: |
a | die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht; |
b | die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. |
4 | Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 33 Kantonales Recht - 1 Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt. |
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3 | Es gewährleistet: |
a | die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht; |
b | die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. |
4 | Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 33 Kantonales Recht - 1 Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt. |
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3 | Es gewährleistet: |
a | die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht; |
b | die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. |
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a | die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht; |
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2.3. Das Verwaltungsgericht erwog im angefochtenen Entscheid, die Beschwerdeführer seien als unmittelbare Nachbarn der streitbetroffenen Liegenschaft zwar grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert. Sie könnten sich aber nicht darauf berufen, die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes für eine Nutzung der Räumlichkeiten zu sexgewerblichen Zwecken seien nicht erfüllt. Der Vertrauensschutz sei von der Art und Weise seiner konzeptionellen Ausgestaltung darauf ausgerichtet, den von einer behördlichen Anordnung direkt betroffenen Bauherrn gegenüber dem Staat zu schützen, nicht aber Drittpersonen.
2.4. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Mit ihrer rügespezifischen Beurteilung vermengt die Vorinstanz Rechtsmittelbefugnis und Beschwerdegründe. Die Beschwerdelegitimation richtet sich ausschliesslich nach Art. 89
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a | die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht; |
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3 | Es gewährleistet: |
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2.5. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt der Anspruch der Behörden auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands im Interesse der Rechtssicherheit grundsätzlich nach 30 Jahren (BGE 136 II 359 E. 8 S. 367 mit Hinweisen). Den Kantonen steht es frei, kürzere Verwirkungsfristen vorzusehen (vgl. Urteil 1P.768/2000 vom 19. September 2001 E. 5b, in: ZBl 103/2002 S. 188). Solche kürzeren Verwirkungsfristen können sich zudem aus Gründen des Vertrauensschutzes ergeben (BGE 136 II 359 E. 7 S. 365). Dies kann namentlich der Fall sein, wenn die Behörden den baurechtswidrigen Zustand über Jahre hinaus duldeten, obwohl ihnen die Gesetzeswidrigkeit bekannt war oder sie diese bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt hätten kennen müssen. Nach ständiger Rechtsprechung kann sich darauf aber nur berufen, wer selbst im guten Glauben gehandelt hat, d.h. angenommen hat und (unter Anwendung zumutbarer Sorgfalt) annehmen durfte, die von ihm ausgeübte Nutzung sei rechtmässig bzw. stehe mit der Baubewilligung in Einklang (BGE 136 II 359 E. 7.1 S. 365; 132 II 21 E. 6 S. 35; je mit Hinweisen).
2.6. Da sich die Rüge der Beschwerdeführer, der Anspruch der Stadt Zürich auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sei aus Gründen des Vertrauensschutzes (noch) nicht untergegangen, auf Bundesrecht stützt (Art. 9
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a | die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht; |
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seien nicht gegeben oder die Abwägung der einander entgegenstehenden Interessen sei fehlerhaft erfolgt (dazu WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 148 ff.). Ebenso hätte sich das Verwaltungsgericht mit den für die Anordnung eines Wiederherstellungsbefehls massgebenden allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien auseinandersetzen müssen, zu denen namentlich die in Art. 5 Abs. 2
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Die Vorinstanz hat somit gegen das Verbot der formellen Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1
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3.
3.1. Die Beschwerdeführer bringen ferner vor, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt und die Beweise willkürlich gewürdigt, wenn es folgerte, aus den Akten ergäben sich keine Hinweise auf eine erhebliche Intensivierung der sexgewerblichen Nutzung der Räumlichkeiten. Dabei übersehen sie aber, dass die Vorinstanz in diesem Zusammenhang erwog, die Beschwerdeführer hätten sich mit den einschlägigen Erwägungen des Baurekursgerichts nicht genügend substanziiert auseinandergesetzt, sondern lediglich wiederholt, was sie bereits in ihrer Rekursschrift vorgebracht hätten. Der Streitgegenstand vor Bundesgericht beschränkt sich daher auf die Frage, ob die Beschwerdeführer ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde rechtsgenüglich begründet haben bzw. ob das Verwaltungsgericht diesbezüglich zu hohe Anforderungen an das kantonale Rechtsmittel gestellt hat.
3.2. Gemäss Art. 110
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4 | Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78 |
Begründungsanforderungen nachgekommen sein sollen. Zwar zitieren sie eine längere Passage aus ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in der sie sich auf einen Polizeirapport als Beleg für die Nutzungsintensivierung berufen. Zu diesem hat sich aber bereits das Baurekursgericht geäussert und erwogen, er lege nicht nahe, dass im Vergleich zu früher mehr Prostituierte in den fraglichen Räumlichkeiten arbeiteten (vgl. Entscheid vom 27. November 2015 E. 4.3). Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz in ihrem Verfahren auf das nämliche Argument nicht noch einmal eingegangen ist.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen, damit dieses die Begründetheit des Vorbringens prüft, wonach der Vertrauensschutz der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nicht entgegenstehe. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang obsiegen die Beschwerdeführer im Wesentlichen, weshalb die private Beschwerdegegnerin kostenpflichtig würde (Art. 66 Abs. 1
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b | die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. |
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1 | Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt. |
2 | Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen. |
3 | Es gewährleistet: |
a | die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht; |
b | die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. |
4 | Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78 |
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3 | Es gewährleistet: |
a | die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht; |
b | die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. |
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Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 16. Juni 2016 wird aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur weiteren Behandlung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Zürich hat die Vertreterin der Beschwerdeführer, Rechtsanwältin Nadja Herz, für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Bausektion der Stadt Zürich, H.________ und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Dezember 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Pedretti